Комментарии к законам

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ (ЗАО Юстицинформ, 2006)

Е.А. ГАЛИНОВСКАЯ, Н.В. КИЧИГИН, М.В. ПОНОМАРЕВ
Сведения об авторах:
Галиновская Елена Анатольевна, ведущий научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП при Правительстве РФ), кандидат юридических наук.
В 1989 г. закончила юридический факультет МГУ, в 1995 г. в ИЗиСП при Правительстве РФ защитила кандидатскую диссертацию на тему "Правовое регулирование использования земельных участков в крестьянском (фермерском) хозяйстве". В Институте работает с 1993 г. Специалист в области земельного и аграрного законодательства. С 1995 г. постоянно преподает в высших юридических учебных заведениях г. Москвы. Автор более 50 научных публикаций - преамбула, разделы 1 (статьи 1, 2), 3 (статьи 12, 13, 15 совместно с Н.В. Кичигиным), 8.
Кичигин Николай Валерьевич, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, кандидат юридических наук. Автор более 20 научных публикаций по проблемам экологического и природоресурсного права - разделы 2, 3 (статьи 12, 13, 15 совместно с Е.А. Галиновской), 4, 5.
Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, старший преподаватель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Автор более 10 научных публикаций по экологическому и природоресурсному праву, вопросам государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием - разделы 1 (статьи 3, 4, 5), 6, 7, 9, 10, 11, 12.
Комментарий посвящен анализу и разъяснению норм Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в новейшей редакции с учетом международных документов, действующего федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также правоприменительной и судебной практики.
14 марта 1995 года N 33-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
Принят
Государственной Думой
15 февраля 1995 года
(в ред. Федеральных законов от 30.12.2001 N 196-ФЗ,
от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Преамбулой определен основной объект правового регулирования комментируемого Федерального закона - особо охраняемые природные территории (далее также ООПТ). Здесь же установлены наиболее важные принципы регулирования охраны и использования природных объектов, входящих в состав указанных территорий.
Исходя из исключительной социальной, экологической важности отдельных местностей, представителей фауны или флоры, на основе данного Закона для них определены особые условия охраны.
При реализации охраны окружающей среды применяется несколько концептуальных решений. Так, государством урегулированы использование и охрана природных объектов, осуществляемые на основании специального законодательства - водного, лесного, земельного, об охране и использовании животного мира и т.д., - и сформированы предпосылки охраны окружающей среды в целом, составляющие основу экологического законодательства.
В основе установления особого режима охраны природных объектов, входящих в состав одной территории, лежит один из принципиальных подходов экологического регулирования и природоохранной деятельности государства. Природный объект не изолирован, он входит в сложную экологическую систему, поэтому защита ценного природного объекта требует комплексного подхода и установления режима охраны на территории его расположения. Кроме того, существенную экологическую ценность часто имеет не только, например, отдельно взятый вид животных, а природный комплекс как таковой - допустим, редкий природный ландшафт.
Представленное в преамбуле определение ООПТ учитывает обе цели образования таких территорий. Таким образом, особо охраняемая природная территория является объектом особой охраны и рассматривается как единый, комплексный объект правового регулирования. Исходя из этого, участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними представляют собой особо охраняемую территорию в совокупности. При этом в состав ООПТ надлежит включать и охраняемый природный объект или комплекс, поскольку они являются причиной и основой образования данной территории.
Понятия природного комплекса и природного объекта, которыми оперирует настоящий Закон, установлены Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*>, в соответствии с которым природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природный комплекс, в свою очередь, определен указанным Федеральным законом как комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Указание преамбулы на то, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния, подчеркивает, что особо охраняемые территории представляют собой основной "запас" экологически ценных природных объектов в стране. В большинстве случаев в состав особо охраняемых природных территорий включены редкие или исчезающие представители флоры и фауны, не встречающиеся в других местах планеты, а сами территории представляют собой неповторимое сочетание разнообразных природных объектов, возникшее и существующее в естественных или искусственных условиях. Обеспечение охраны таких территорий - важнейшая обязанность государства, в границах которого они располагаются.
Следуя указанному положению преамбулы, Земельным кодексом РФ к объектам общенационального достояния отнесены земли, входящие в состав ООПТ. Пунктом 2 ст. 95 ЗК РФ установлено, что земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.
Следует заметить, что не только комментируемым Законом, но и иными федеральными законами установлены положения, относящие ряд наиболее важных и ценных объектов к национальному или общенациональному достоянию.
Так, Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" установлено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся, соответственно, к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите. Согласно Основам законодательства РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "О культуре" культурное достояние народов Российской Федерации - это совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием Российской Федерации.
В целом правовое значение определения ООПТ, как и иных объектов, получивших схожий статус, в качестве общенационального достояния следует искать в том, что режим данных территорий должен обеспечивать экологические интересы всего общества, а использование природных объектов на территории в интересах частных лиц должно быть исключено или существенно ограничено.
Последний абзац преамбулы дает представление о круге отношений, регулируемых комментируемым Законом, определяет не только основные действия - организация, охрана и использование ООПТ, но и устанавливает принципы их реализации. Как видим, принципиальные цели деятельности государства и местного самоуправления в рамках обеспечения функционирования ООПТ имеют исключительно публичный характер и сведены преамбулой к природоохранным, научным и гуманитарным целям, к образованию и воспитанию граждан.
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ