Статья 7. Задачи государственных природных заповедников. Комментарий к статье 7

На государственные природные заповедники как государственные учреждения возложен ряд задач, важнейшей из которых является осуществление охраны данных природных территорий. Для этой цели в государственных природных заповедниках специальными должностными лицами (государственными инспекторами) осуществляется государственный экологический контроль за соблюдением режима особой охраны заповедника. Подробнее вопросы охраны и государственного контроля за соблюдением установленного режима на территории государственных природных заповедников раскрываются в комментарии к разделу 9 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".
Второй задачей государственных природных заповедников в комментируемой статье названо проведение научных исследований. В соответствии со ст. 6 комментируемого Закона государственные природные заповедники являются научно-исследовательскими учреждениями.
Приказом Госкомэкологии России от 10 апреля 1998 г. N 205 утверждено Положение о научно-исследовательской деятельности государственных природных заповедников Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды.
В соответствии с ним научно-исследовательская деятельность государственных природных заповедников является одной из основных задач заповедников и включает в себя экологический мониторинг и научные исследования.
Научный профиль заповедника, необходимый объем и основные направления научно-исследовательской деятельности определяются с учетом природных условий, исторических и социально-экономических особенностей формирования заповедника, приоритетных задач охраны природы в регионе.
В заповедниках осуществляются прикладные и фундаментальные научные исследования в области экологии, биологии, почвоведения, физической географии и охраны окружающей среды, направленные на изучение природных комплексов и объектов и долговременное слежение за динамикой природных и антропогенных процессов с целью оценки и прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения ландшафтного и биологического разнообразия, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов и предотвращения ущерба экосистемам заповедников.
Научно-исследовательская деятельность на территориях заповедников, их охранных зон и биосферных полигонов, а также других ООПТ, находящихся в ведении заповедников, осуществляется методами, не противоречащими установленному на этих территориях режиму особой охраны.
Организация и непосредственное руководство научными исследованиями и экологическим мониторингом, проводимыми в заповеднике, осуществляются заместителем директора по научной работе, который является первым заместителем директора заповедника. В отдельных заповедниках организация и непосредственное руководство научными исследованиями и экологическим мониторингом может осуществляться начальником научного отдела. Организация и выполнение конкретных научно-исследовательских и мониторинговых работ осуществляются научным отделом заповедника. В штат научного отдела могут входить научные сотрудники различных категорий и специальностей, инженеры по мониторингу, а также технический и рабочий персонал.
Научные исследования в заповедниках осуществляются:
штатными научными сотрудниками и научно-техническим персоналом заповедника по планам научно-исследовательских работ, утвержденным в установленном порядке;
научно-исследовательскими учреждениями, высшими учебными заведениями соответствующего профиля и отдельными лицами (в том числе иностранными) на договорных началах по общим с заповедниками программам, согласованным с управлением;
иными штатными работниками научного отдела и других подразделений заповедника.
В научных отделах заповедников систематически организуются и проводятся научные семинары по актуальным проблемам научных исследований и экологического мониторинга. В научных отделах заповедников, имеющих несколько лабораторий, семинары могут проводиться на заседаниях лабораторий. Для участия в семинарах, в том числе и для выступлений с ключевыми докладами и сообщениями, приглашаются сотрудники сторонних научно-исследовательских организаций и вузов. Ежегодно в научных отделах заповедников проводится не менее двух научных семинаров, участие в работе которых обязательно для всех научных сотрудников заповедника и штатных инженеров по мониторингу.
К числу важнейших критериев и показателей работы научных сотрудников заповедников наряду с участием в реализации утвержденных программ относятся:
подготовка и публикация научных работ (статей, тезисов), в том числе в соавторстве, в отечественных и зарубежных периодических и иных научных изданиях, с обязательным учетом импакт-фактора;
подготовка и издание монографий (в том числе коллективных);
участие в научных конференциях и совещаниях, в том числе зарубежных;
повышение профессиональной квалификации, учеба в аспирантуре и докторантуре, подготовка и защита диссертаций.
Научной продукцией заповедников являются:
итоговые и промежуточные отчеты о научно-исследовательских работах (НИР), выполненные по утвержденным программам НИР заповедников, в том числе ежегодная Летопись природы, с участием сотрудников заповедников;
рукописные труды, в том числе диссертации и отзывы на них, а также их авторефераты, рецензии, неопубликованные научные статьи и др.;
научно-практические рекомендации по охране природы и рациональному природопользованию;
научно-методические разработки и рекомендации в области научных исследований и экологического мониторинга;
программы научно-технических работ и технические задания;
компьютерные базы данных и геоинформационные системы;
первичная научная продукция, образовавшаяся в процессе НИР и зарегистрированная на бумажных, магнитных и иных носителях: тематические картотеки, сводные таблицы, дневники наблюдений, журналы регистрации, планы, карты, чертежи, схемы, рисунки, описания постоянных пробных площадей и др.;
публикации в отечественных и зарубежных периодических и иных научных изданиях, монографии, сборники научных трудов заповедников;
научные коллекции и музейные экспозиции;
фото-, видео-, аудио- и фильмотеки, фотографии, негативы, слайды, видеоматериалы, представляющие научный интерес.
Научные фонды заповедников подразделяются на архивные, музейные и библиотечные. К архивным научным фондам относится научно-исследовательская и техническая документация (НТД), образовавшаяся в процессе НИР:
научная продукция на бумажных и магнитных носителях;
фото-, видео- и киноматериалы.
Музейные фонды подразделяются на научные и экспозиционные, которые, в свою очередь, делятся на основные и вспомогательные:
основные научные фонды включают в себя научные коллекции - систематизированные собрания коллекционных образцов природных объектов: чучел, тушек, шкурок, скелетов и их частей, птичьих яиц и гнезд, раковин моллюсков, беспозвоночных животных, сухих или в фиксирующей жидкости, влажных или сухих препаратов животных и растений, образцов почв, минералов и горных пород, палеонтологических объектов и др.;
основные экспозиционные фонды состоят из действующих музейных экспозиций, передвижных фотовыставок, видеофильмов о заповеднике, не потерявших актуальность;
вспомогательные научные и экспозиционные фонды содержат дубликаты коллективных материалов основных музейных фондов, необработанные коллекционные материалы, а также коллекционные материалы, малоценные в научном отношении.
К библиотечным научным фондам относятся:
научная библиотека заповедника;
монографии, сборники научных трудов заповедника, публикации сотрудников заповедника в отечественных и зарубежных периодических и иных научных изданиях в виде оттисков, ксерокопий и др.
Положение предусматривает также порядок периодической аттестации научных сотрудников заповедников, а также создание ученых советов и научно-технических советов. Ученый совет может создаваться в заповеднике, а также в региональном объединении заповедников и является научно-консультативным и совещательным органом.
В состав ученых советов могут входить:
старшие, ведущие и главные научные сотрудники научных отделов заповедников;
директоры и заместители директоров заповедников по научной работе;
сотрудники других подразделений заповедников, имеющие ученую степень;
сотрудники сторонних научно-исследовательских учреждений и вузов, имеющие ученую степень;
работники региональных природоохранных органов, имеющие ученую степень.
Решение о создании ученого совета заповедника принимается директором заповедника (а ученого совета регионального объединения - руководящим органом этого объединения) по согласованию с уполномоченным государственным органом, в ведении которого находится заповедник.
Персональный состав ученого совета заповедника утверждается уполномоченным государственным органом, в ведении которого находится заповедник, по совместному представлению директора заповедника и его заместителя по научной работе, а ученого совета регионального объединения - по представлению его руководящего органа. Председатель ученого совета, его заместитель и секретарь избираются на первом заседании ученого совета из числа его членов сроком на два года.
Ученый совет заповедника выполняет следующие функции:
готовит предложения по определению научного профиля заповедника и основных направлений его научно-исследовательской деятельности;
рассматривает проекты перспективных и годовых планов и рабочих программ научно-исследовательских работ заповедника, а также отчеты об их выполнении;
рассматривает проекты планов и рабочих программ научно-исследовательских работ научных сотрудников заповедника и их отчеты о результатах научной деятельности;
обсуждает итоги и перспективы развития экологического мониторинга на заповедной территории;
обсуждает вопросы издания научных трудов, подготовки к научным и научно-практическим совещаниям и конференциям;
заслушивает научные доклады;
рассматривает вопросы развития сотрудничества заповедника с другими научно-исследовательскими учреждениями и вузами;
оценивает предложения о внедрении в практику результатов научных исследований заповедника;
оценивает перспективные планы оптимизации территориальной структуры заповедников, его границ, создания в регионе заповедника дополнительных особо охраняемых природных территорий;
рассматривает вопросы, связанные с подготовкой и повышением квалификации научных кадров;
утверждает темы диссертаций и проводит их апробации;
рассматривает и утверждает планы и программы проведения в заповеднике научных семинаров по актуальным проблемам.
Ученый совет регионального объединения заповедников выполняет те же функции, что и ученые советы заповедников, входящих в это региональное объединение, а также рассматривает вопросы, относящиеся к компетенции регионального объединения. Заседания ученого совета проводятся не реже двух раз в год. Решения ученого совета заповедника, а также ученого совета регионального объединения заповедников, касающиеся конкретного заповедника, вступают в силу после утверждения их директором заповедника.
Научно-технический совет является консультативным и совещательным органом при директоре заповедника. Состав совета формируется из квалифицированных специалистов научного отдела, а также представителей службы охраны и других подразделений государственного заповедника, иных научно-исследовательских учреждений, региональных природоохранных организаций. Директор заповедника и его заместители являются членами совета в соответствии с занимаемой должностью. Персональный состав совета утверждается управлением по представлению директора заповедника.
Научно-технический совет рассматривает:
вопросы регламентации и поддержания режима особой охраны территории заповедника и его охранной зоны;
перспективы расширения территории заповедника, изменения его границ, а также создания в районе заповедника иных категорий особо охраняемых природных территорий;
планы лесохозяйственных и заповедно-режимных мероприятий;
вопросы, связанные с осуществлением и регулированием ограниченной хозяйственной деятельности на территории заповедника и его охранной зоны;
проекты индивидуального положения о заповеднике, изменений и дополнений к нему;
планы и программы развития эколого-просветительской деятельности;
отчеты о результатах природоохранной и эколого-просветительской деятельности заповедника;
состояние и перспективы сотрудничества заповедника с государственными и общественными природоохранными организациями;
вопросы международного сотрудничества заповедника;
проекты и планы капитального строительства в заповеднике.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
Статьей 63 данного Закона предусмотрено, что государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) определен Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278.
Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды. Порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды регулируется законодательством.
Названным Постановлением Правительства РФ установлено, что под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
Организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды <*> во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262.
Мониторинговая деятельность заповедников направлена на сбор информации о состоянии природных комплексов и объектов, их компонентов и процессов, в них протекающих. Экологический мониторинг в заповедниках имеет долговременный характер и является приоритетным направлением научно-исследовательской деятельности.
Экологический мониторинг в заповедниках осуществляется:
штатными инженерами по мониторингу и техническим персоналом заповедника по долгосрочным планам;
иными лицами на договорной основе.
К сбору информации по программе экологического мониторинга могут привлекаться также штатные научные сотрудники, научно-технический персонал и работники других подразделений заповедника.
В соответствии со ст. 74 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологическое просвещение осуществляется в целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.
Экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.
Письмом Госкомэкологии России от 4 августа 1999 г. N 01-21/24-210 одобрены Рекомендации по организации и ведению эколого-просветительской деятельности в госзаповедниках. В соответствии с данными Рекомендациями эколого-просветительская деятельность государственных природных заповедников осуществляется в целях:
обеспечения поддержки идей заповедного дела широкими слоями населения как необходимого условия выполнения заповедниками своих природоохранных функций;
содействия решению региональных экологических проблем;
участия в формировании экологического сознания и развития экологической культуры населения.
Непосредственная организация и выполнение эколого-просветительской работы осуществляются специализированным структурным подразделением заповедника - отделом экологического просвещения. В штат отдела экологического просвещения наряду с начальником отдела могут входить главные специалисты по экологическому просвещению, методисты и старшие методисты по экологическому просвещению, экскурсоводы, фотографы, художники, таксидермисты, а также технический и рабочий персонал. В отдельных случаях возможно создание сектора экологического просвещения в структуре научного отдела либо отдела охраны заповедной территории.
Эколого-просветительская работа в заповедниках может осуществляться:
штатными сотрудниками отделов (секторов) экологического просвещения;
штатными работниками иных структурных подразделений заповедника;
сторонними организациями (в том числе общественными) и отдельными лицами на договорных началах в рамках утвержденного плана эколого-просветительской работы конкретного заповедника.
Основными направлениями эколого-просветительской деятельности государственных природных заповедников являются:
работа со средствами массовой информации;
рекламно-издательская деятельность;
создание кино- и видеопродукции;
музейное дело и организация визит-центров для посетителей;
экологические экскурсии и познавательный туризм;
работа со школьниками;
взаимодействие с учительским корпусом и органами образования;
экологические праздники и акции <*>.
--------------------------------
<*> См. также письмо МПР России от 26 июня 2001 г. "Обзор эколого-просветительской деятельности государственных природных заповедников в 2000 году".
Государственные природные заповедники могут принимать участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов.
Экологическая экспертиза проводится, как установлено в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Комментируемая норма направлена, прежде всего, на участие представителей государственного природного заповедника в государственной экологической экспертизе документации при планировании деятельности непосредственно на территории заповедника. Однако, поскольку на территории государственного природного заповедника размещение каких-либо объектов допускается только в исключительных случаях, связанных с функционированием самого заповедника, сотрудники заповедников могут участвовать в экспертизе деятельности, планируемой в охранной зоне заповедника, либо деятельности, способной оказать негативное воздействие на заповедник или его охранную зону.
Формы участия сотрудников государственных природных заповедников в проведении государственной экологической экспертизы могут быть разными: они могут входить в состав экспертной комиссии в качестве экспертов, направлять или выступать со своими замечаниями и предложениями на заседаниях экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
Формы содействия в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды могут быть различными: стажировки и повышение квалификации специалистов, обмен опытом, участие в совместных проектах в области охраны окружающей среды.
В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.
В дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовых форм осуществляется преподавание основ экологических знаний. В соответствии с профилем образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, обеспечивается преподавание учебных дисциплин по охране окружающей среды, экологической безопасности и рациональному природопользованию.
Руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с законодательством.
Представляется, что государственные природные заповедники могли бы проводить обучение экологическим знаниям, повышение квалификации специалистов. Это может стать источником дополнительных внебюджетных доходов государственных природных заповедников, которые можно направить на улучшение материально-технического обеспечения заповедников, повышение социальной защищенности его сотрудников. Порядок получения лицензии на занятие образовательной деятельностью и государственной аккредитации установлен Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.