Статья 3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. Комментарий к статье 3

Статьей 72 Конституции РФ установлено, что особо охраняемые природные территории относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "д" ч. 1). Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 29 декабря 2004 г.) содержит перечень полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. ст. 5 - 7). В соответствии с положениями ст. 5 данного Федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся образование ООПТ федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение государственного учета ООПТ, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости, и ряд иных полномочий. Согласно ч. 1 ст. 8 данного Закона государственное управление в области охраны окружающей среды (в том числе и в области организации и функционирования ООПТ) осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*> (в ред. от 3 ноября 2004 г.), который в ст. 18 устанавливает перечень полномочий Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. К ним относятся: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в различных сферах государственного управления, в том числе и в области организации и функционирования ООПТ. В настоящее время к данным органам относятся Министерство природных ресурсов РФ и находящаяся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 <*> (в ред. от 30 июля 2004 г.), МПР России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая особо охраняемые природные территории, в частности, разрабатывает и принимает правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260.
В структуре Министерства природных ресурсов РФ в настоящее время функционирует Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды, который, в соответствии с Положением о нем, утвержденным Приказом МПР России от 19 января 2005 г. N 4 <*>, осуществляет обеспечение деятельности Министерства в ряде сфер, в том числе и в сфере функционирования особо охраняемых природных территорий. К задачам Департамента относится участие в выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере формирования и развития системы ООПТ. Департамент осуществляет ряд функций, в том числе:
--------------------------------
<*> См.: интернет-сайт Министерства природных ресурсов РФ http://mnr.gov.ru.
разрабатывает и представляет на утверждение правила ведения государственного кадастра ООПТ, формы учетной документации по ООПТ и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений; положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, биосферных полигонах государственных природных заповедников;
организует и осуществляет нормативное правовое и методическое обеспечение в области организации и функционирования ООПТ по ряду вопросов (создание новых, расширение и изменение границ существующих ООПТ федерального уровня; функционирование ООПТ, находящихся в ведении МПР России, включая соответствующую разрешительную деятельность; научно-исследовательская деятельность, экологическое образование и просвещение, развитие познавательного туризма на ООПТ; а также иные вопросы в данной области, находящиеся в сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных органов исполнительной власти);
организует представление в установленном порядке необходимых документов для включения государственных природных заповедников и национальных парков в состав международной сети биосферных резерватов, а также в Список объектов природного наследия, участвует в работе по созданию международных трансграничных особо охраняемых территорий;
обобщает передовую практику, включая зарубежную, в том числе и в области формирования и развития системы ООПТ.
В составе Департамента государственной политики в сфере охраны окружающей среды МПР России в настоящее время действует Отдел нормативного регулирования в сфере особо охраняемых природных территорий, а в составе Правового департамента - Отдел законодательства об особо охраняемых природных территориях и животном мире.
В ведении МПР России находится также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования ООПТ федерального значения до принятия соответствующего акта Правительством РФ. В соответствии с п. п. 5.1.2 и 5.1.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <*>, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования ООПТ федерального значения, а также государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель ООПТ. Согласно п. 5.4.4 Положения Росприроднадзор организует и проводит в порядке, определяемом Правительством РФ, государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса ООПТ федерального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
В структуре Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в настоящее время функционирует Управление особо охраняемых природных территорий, экологической экспертизы и разрешительной деятельности, в составе которого действует Отдел особо охраняемых природных территорий.
Перечнем должностных лиц структурных подразделений центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов и учреждений, осуществляющих контроль и надзор в сфере природопользования, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 12 ноября 2004 г. N 146 <*>, была установлена новая система должностных лиц Росприроднадзора, осуществляющих инспекционный контроль в различных сферах природопользования, в том числе и в сфере охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков.
--------------------------------
<*> Документ официально опубликован не был (см. СПС ).
Так, руководитель Росприроднадзора в настоящее время одновременно по должности является главным государственным инспектором Российской Федерации по контролю и надзору в сфере природопользования, его заместители и начальники управлений, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются заместителями главного государственного инспектора РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования.
Заместители начальников управлений и начальники отделов, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются старшими государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования; заместители начальников отделов, главные и ведущие специалисты данных управлений - государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования.
Начальники главных управлений Росприроднадзора по федеральным округам одновременно по должности являются главными государственными инспекторами Российской Федерации по контролю и надзору в сфере природопользования по федеральным округам; их заместители, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, - заместителями главных государственных инспекторов РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по федеральным округам.
Начальники отделов и заместители начальников отделов главных управлений Росприроднадзора по федеральным округам, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются старшими государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по федеральным округам; главные и ведущие специалисты данных управлений - государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по федеральным округам.
Начальники управлений Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации одновременно являются главными государственными инспекторами Российской Федерации по контролю и надзору в сфере природопользования по субъектам РФ; их заместители, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, одновременно по должности являются заместителями главных государственных инспекторов РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по субъектам Российской Федерации.
Начальники отделов и заместители начальников отделов управлений Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются старшими государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по субъектам Российской Федерации; главные и ведущие специалисты данных управлений - государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по субъектам Российской Федерации.
Директоры государственных природных заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора, являются главными государственными инспекторами по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков; их заместители - заместителями главных государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков; иные должностные лица данных заповедников и национальных парков, осуществляющие охрану их территорий, - старшими государственными инспекторами, участковыми государственными инспекторами и государственными инспекторами по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков.
После изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти 9 марта 2004 г. заинтересованной общественностью стали высказываться идеи о централизации государственного управления ООПТ на федеральном уровне. Наибольшую активность в отстаивании данных позиций проявляют общественные экологические объединения.
Так, Законодательное Собрание Нижегородской области, поддержав инициативу заповедника "Керженский" и экологического центра "Дронт", направило обращение к Президенту РФ о необходимости создания специального федерального органа управления ООПТ. В данном обращении, утвержденном Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 мая 2004 г. N 1003-III, выражалась обеспокоенность по поводу ситуации, сложившейся в системе государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в системе МПР России и подведомственных ему органов исполнительной власти нет функции управления ООПТ. Между тем уникальная система ООПТ России является одним из наиболее значимых природоохранных достижений страны. В этой связи предлагалось определить уполномоченный федеральный орган управления ООПТ.
Предложения аналогичного характера были высказаны Председателем Совета Федерации ФС РФ Сергеем Мироновым <*>. По его мнению, основными проблемами функционирования ООПТ являются проблемы несовершенства государственного управления ООПТ (в частности, отсутствие специализированного федерального органа исполнительной власти, надлежащим образом его осуществляющего; передача многих ООПТ федерального значения в региональное подчинение и др.), проблемы финансирования (в связи с чем многие государственные заповедники сменили приоритеты с научно-исследовательской на эколого-просветительскую деятельность, в том числе на познавательный туризм), проблемы материальной и социальной защищенности сотрудников заповедников, и, наконец, законодательные проблемы (в том числе проблемы несоответствия земельного, лесного законодательства и законодательства об особо охраняемых природных территориях).
--------------------------------
<*> См. подробнее: С. Миронов. Защитим природу - будем жить // Российская газета. 19.06.2004.
Наконец, данная точка зрения была поддержана Председателем Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Э.А. Памфиловой. В своем обращении к Президенту РФ В.В. Путину от 28 декабря 2004 г. <*> Э.А. Памфилова отмечала нецелесообразность и неспособность осуществления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования управления в области организации и функционирования ООПТ федерального значения. В данном обращении было выдвинуто предложение о создании указом Президента РФ в непосредственном подчинении Правительства РФ специализированного Федерального агентства по особо охраняемым природным территориям, уполномоченного осуществлять государственное управление в этой сфере.
--------------------------------
<*> Текст обращения см. в интернет-издании: "Право - природе: российское экологическое законодательство". 2004. N 110 // официальный веб-сайт Центра охраны дикой природы: http://www.biodiversity.ru.
Было также предпринято коллективное обращение к Президенту РФ и со стороны неправительственных экологических организаций. В совместном обращении Всемирного фонда дикой природы (WWF) России, Гринпис России, Международного социально-экологического союза, Всероссийского общества охраны природы, Союза охраны птиц России и Благотворительного фонда "Центр охраны дикой природы" <*> говорилось о том, что в созданной структуре государственного управления в сфере экологии судьба системы заповедников и национальных парков не может не вызывать обеспокоенности.
--------------------------------
<*> Текст обращения см. в интернет-издании: "Право - природе: российское экологическое законодательство". 2004. N 110 // официальный веб-сайт Центра охраны дикой природы http://www.biodiversity.ru.
Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования ООПТ федерального значения лишь временно, "до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации". Таким образом, вопрос об осуществлении государственного управления в данной сфере окончательно не решен. Между тем в данном обращении указывалось на то, что закрепление данных функций за Росприроднадзором представляется нецелесообразным в силу ряда причин.
Во-первых, созданная управленческая модель противоречит идеологии и задачам проводимой административной реформы (федеральные службы, в частности Росприроднадзор, в соответствии с положениями Указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", не вправе осуществлять функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, в том числе и через подведомственные государственные учреждения, а осуществление функций государственного управления заповедниками и национальными парками неотделимо от управления соответствующим государственным имуществом, и, кроме того, сами заповедники и национальные парки являются федеральными государственными учреждениями и в рамках своей деятельности оказывают платные услуги в соответствии с действующим законодательством, а Росприроднадзор осуществляет ведение кадастра ООПТ, несмотря на то что ведение кадастра должно было осуществляться федеральными агентствами).
Во-вторых, функция государственного управления системой заповедников и национальных парков не свойственна Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и потому не приоритетна. Дело в том, что в структуре Росприроднадзора в настоящее время не существует специализированного управления особо охраняемых природных территорий (хотя в МПР России ранее был соответствующий Департамент), а действует лишь отдел в составе пяти человек.
И в-третьих, созданная на сегодняшний день модель государственного управления системой ООПТ игнорирует апробированную десятилетиями мировую практику территориальной охраны природы (так, в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, ЮАР и ряде других государств, известных своей природоохранной деятельностью, управление национальными парками осуществляется специализированными органами государственной власти. В Российской Федерации также предлагается создать специализированное Федеральное агентство по особо охраняемым природным территориям, действующее под непосредственным руководством Правительства РФ).
Статья 6 Закона об охране окружающей среды, установившая полномочия органов государственной власти субъектов РФ в данной сфере, к их числу относит создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения.
Аналогичное полномочие с некоторыми коррективами закреплено и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> (в ред. от 29 декабря 2004 г.). В соответствии с положениями п. 8 ч. 2 ст. 26.3 данного Закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относятся создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения. Для этих целей в собственности субъекта РФ, согласно п. "д" ч. 2 ст. 26.11 данного Закона, может находиться имущество, необходимое для содержания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Часть 2 ст. 8 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды (в том числе и в сфере организации и функционирования ООПТ), определяются самими субъектами РФ.
Организационно-правовая форма органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в данной сфере, совершенно различна. Это могут быть, например, соответствующие департаменты или отделы республиканских министерств и краевых администраций и иные структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ (в г. Москве, например, управление особо охраняемыми природными территориями регионального и местного значения в настоящее время осуществляет Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы - в соответствии с Положением о данном Департаменте, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. N 939-ПП (в ред. от 9 декабря 2003 г.), он является специально уполномоченным органом Правительства Москвы по управлению ООПТ регионального и местного значения в г. Москве).
Статья 10 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что управление в области охраны окружающей среды (в том числе и в области организации и функционирования ООПТ) осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Статьей 7 данного Закона, устанавливающей перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, не закреплено ни одного полномочия, прямо относящегося к управлению ООПТ.
Между тем, в соответствии с п. 27 ч. 1 ст. 14, п. 22 ч. 1 ст. 15 и п. 30 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> (в ред. от 30 декабря 2004 г.) к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов относятся создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории соответствующих поселений, муниципальных районов и городских округов. Соответственно, согласно положениям подп. 18 п. 2, подп. 16 п. 3 и п. 4 ст. 50 указанного Закона в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов может находиться имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории данных видов муниципальных образований.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.