Статья 8. Порядок образования государственных природных заповедников. Комментарий к статье 8

Комментируемой статьей определяется порядок образования государственных природных заповедников. Процедуру создания государственного природного заповедника необходимо дифференцировать на: 1) процедуру образования государственного природного заповедника как собственно ООПТ; 2) процедуру образования государственного учреждения для охраны государственного природного заповедника.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были образованы помимо МПР России несколько федеральных органов исполнительной власти, обладающих полномочиями в области охраны окружающей среды и рационального природопользования: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, а также несколько федеральных агентств.
На представление в Правительство РФ документации об образовании государственных природных заповедников прямо не уполномочен ни один из указанных федеральных органов исполнительной власти, однако из анализа Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 <*>, можно сделать вывод о том, что именно МПР России направляет в Правительство РФ представление об образовании государственного природного заповедника.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260.
МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).
Правительство РФ уполномочено на установление охранной зоны государственного природного заповедника с момента вступления в силу изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ. До этого момента границы охранной зоны и ее правовой режим определялись соответствующим субъектом РФ.
Необходимо отметить, что комментируемый Закон предусматривает только порядок создания и расширения границ ООПТ. Порядок уменьшения территории государственного природного заповедника или его ликвидации в нем не установлен. Это было обусловлено, видимо, стремлением законодателя исключить возможность уменьшения территории заповедников или их ликвидации. Между тем в федеральном законодательстве об особо охраняемых природных территориях в данной части существует пробел. В законодательстве субъектов РФ имеются положения, касающиеся упразднения ООПТ регионального значения.
Например, в соответствии с Законом Московской области от 23 июля 2003 г. N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемая природная территория областного значения может быть упразднена в случае необратимого разрушения природных комплексов и (или) объектов, в целях охраны которых она организована. Упразднение особо охраняемой природной территории по другим основаниям не допускается. Решение об упразднении особо охраняемой природной территории областного и местного значения принимается соответственно Правительством Московской области и органом местного самоуправления муниципального образования Московской области на основании материалов комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории и заключения государственной экологической экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством об особо охраняемых природных территориях, - по представлению и (или) по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и (или) органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области.
Кроме того, в комментируемом Законе не установлен перечень документов, необходимых для образования государственного природного заповедника, как, впрочем, и любой другой особо охраняемой природной территории федерального значения.
В указанном Законе Московской области перечень таких документов предусмотрен применительно к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Это:
пояснительная записка о необходимости образования особо охраняемой природной территории;
материалы комплексного экологического обследования территории, которой предполагается придать статус особо охраняемой природной территории;
проект положения (паспорта) особо охраняемой природной территории;
графические материалы предполагаемой особо охраняемой природной территории (а при необходимости и ее охранной зоны) с указанием границ;
схема территории с данными по категориям земель, формам собственности, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков;
экономическое обоснование организации особо охраняемой природной территории с указанием необходимых затрат, в том числе компенсации убытков, возникающих в связи с изъятием земель и (или) ограничением хозяйственной деятельности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области;
анализ альтернативных вариантов сохранения объектов природы, находящихся на проектируемой особо охраняемой природной территории;
градостроительное заключение по размещению особо охраняемой природной территории;
согласование с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и государственными органами Московской области, перечень которых устанавливается Правительством Московской области.
Указанные материалы подлежат государственной экологической экспертизе. На основании положительного заключения государственной экологической экспертизы Правительство Московской области принимает решение об организации особо охраняемой природной территории областного значения. Детальный порядок образования особо охраняемых природных территорий регионального значения установлен и в г. Москве <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства Москвы от 23 ноября 2004 г. N 803-ПП "Об утверждении Порядка образования особо охраняемых природных территорий регионального значения в городе Москве".
Государственной экологической экспертизе подлежат материалы, обосновывающие создание всех видов особо охраняемых природных территорий: федерального, регионального и местного значения. Порядок проведения государственной экологической экспертизы установлен Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Законодательством предусмотрено проведение двух видов экологической экспертизы: государственной, которая носит обязательный характер, и общественной, которая проводится по инициативе граждан и общественных объединений.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области экологической экспертизы, и его территориальными подразделениями. Такими органами в настоящее время являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
В соответствии с Положением о Росприроднадзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, данная Федеральная служба организует и проводит в порядке, определяемом Правительством РФ, государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий.
К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения. Государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения.
Непроведение государственной экологической экспертизы может повлечь судебную отмену решения об образовании или расширении территории, соответствующей особо охраняемой природной территории (см. решение Верховного Суда РФ от 22 января 2004 г. N ГКПИ03-1225).
На практике возникает также вопрос о том, нужно ли переводить земли и земельные участки, отводимые под образуемый государственный природный заповедник, национальный парк или иной вид ООПТ, в состав земель особо охраняемых природных территорий. Земли особо охраняемых природных территорий предусмотрены Земельным кодексом РФ в составе земель особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии со ст. 95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
Порядок резервирования земель и земельных участков для государственных или муниципальных нужд, к которым относится и образование особо охраняемых природных территорий, на федеральном уровне в настоящее время не определен, идет работа над проектом соответствующего федерального закона. В этих условиях субъекты РФ могут принимать собственные нормативные правовые, в том числе законодательные, акты, устанавливающие порядок резервирования земель и земельных участков <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Закон Калининградской области от 3 июня 2005 г. N 596 "О резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд", Закон Оренбургской области от 9 ноября 2004 г. "О резервировании земель на территории Оренбургской области".
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <*> предусматривает, что перевод земель сельскохозяйственных угодий, земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, земель водного фонда в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в том числе, с созданием особо охраняемых природных территорий. Однако данный Закон не предусматривает создание ООПТ как основание для перевода земель лесного фонда в земли особо охраняемых природных территорий.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
Таким образом, в случае образования особо охраняемых природных территорий на землях сельскохозяйственного назначения, землях водного фонда эти земли и земельные участки в составе таких земель подлежат переводу в земли особо охраняемых природных территорий. Земли лесного фонда, а на них расположено большинство государственных природных заповедников и национальных парков, такому переводу не подлежат <*>.
--------------------------------
<*> См. также по этому вопросу: Семьянова А.Ю. Организация особо охраняемой природной территории регионального значения на землях лесного фонда // Право и экономика. 2004. N 7.
При этом перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.