Статья 1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях. Комментарий к статье 1

Настоящей статьей определяется общее понятие законодательства об особо охраняемых природных территориях. С принятием комментируемого Закона в Российской Федерации формируется система законодательства, регулирующего отношения в области организации, охраны и использования ООПТ. Данные отношения представляют собой особый круг правовых отношений с конкретно определенными субъектами, предметом и объектом регулирования и принимаемыми на основе Конституции РФ и настоящего Закона нормативными правовыми актами.
Федеральные законы, как и иные нормативные правовые акты государства, должны следовать всем нормам, установленным Конституцией РФ. В то же время ряд норм Конституции непосредственно направлен на создание правовых основ охраны окружающей среды, обеспечения экологических прав граждан, охраны и использования природных объектов и формирования особо охраняемых природных территорий. Именно данные нормы и следует понимать как определенные настоящей статьей соответствующие положения Основного закона.
К указанным конституционным положениям относятся следующие:
земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9);
каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
в ведении Российской Федерации находятся:
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (ст. 71);
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (ст. 72).
Исходя из положений комментируемой статьи, соотношение норм, закрепленных настоящим Законом и иными нормативными актами, таково, что нормы об ООПТ, содержащиеся в иных нормативных актах, должны соответствовать комментируемому Закону. В этом заключается основное значение систематизации законодательства, в том числе законодательства об ООПТ. Настоящий Закон играет центральную роль в определении перечня и правового режима ООПТ в России. Иные нормативные акты, в том числе регулирующие смежные правовые отношения, не могут устанавливать нормы о природных территориях, противоречащие данному Федеральному закону.
В то же время содержание данного Закона должно быть согласовано с положениями земельного, водного, лесного законодательства, законодательства об иных природных ресурсах, законодательства гражданского, административного и иных отраслей при использовании конкретных природных объектов в границах ООПТ, имущественных или административных отношений.
Так, например, данным Законом даже в целях особой охраны ООПТ невозможно установить некое особое право собственности на природный объект, определить особый вид или статус органов исполнительной власти, идущие вразрез с положениями административного законодательства о системе исполнительной власти в Российской Федерации, дать отличное от специального законодательства понятие природного объекта и т.д. Данные условия соотношения различных нормативных актов являются общими для формирования законодательной системы в государстве.
Существует тесная связь между комментируемым Законом и принятым позже него Федеральным законом "Об охране окружающей среды".
Закон об охране окружающей среды является основным федеральным законом, определяющим основы природоохранной деятельности в целом. Таким образом, в том, что касается законодательно закрепленных методов охраны окружающей среды, основных направлений регулирования природоохранной деятельности, данный Закон, в сравнении с Законом об ООПТ, имеет высшую юридическую силу. В то же время данным Законом учитываются нормативно установленные особенности правового режима ООПТ, устанавливается положение, согласно которому режим охраны ООПТ обеспечивается законодательством о данных территориях, а также определяются отдельные существенные требования по обеспечению их охраны.
Так, ст. 58 Закона об охране окружающей среды определяет, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, для чего устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд.
Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.
Тем же Законом определено, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению особо охраняемых природных территорий и памятников природы. В целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и ООПТ от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны.
Пункт 3 ст. 21 Закона об охране окружающей среды определяет, что при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.
Как уже было сказано, нормативные акты, регулирующие отношения в области установления и поддержания режима охраны ООПТ, должны отвечать целям сохранения территорий. Нормы подзаконных актов не должны противоречить основным требованиям по соблюдению режима ООПТ, должны быть согласованы и подчинены общим концептуальным подходам к осуществлению особой охраны территорий. Это подтверждается и судебной практикой.
Верховным Судом Российской Федерации было рассмотрено гражданское дело по заявлению гр. К. и ОМННО "Совет Гринпис" о признании недействующим Постановления Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике". Заявители обратились в Верховный Суд РФ с указанным выше заявлением о том, что оспариваемое Постановление Правительства РФ, в нарушение требований ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе", не прошло государственную экологическую экспертизу.
Как установлено Судом, названным Постановлением Правительства РФ были изъяты земельные участки общей площадью 33222 га у государственного учреждения "Сочинский национальный парк" и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.
В опровержение этих фактов не предъявлено каких-либо убедительных данных и представителями заинтересованных лиц (Правительства РФ, Сочинского природного заказника).
Рассмотрев все обстоятельства дела, суд пришел к выводу о том, что п. 1 оспариваемого Постановления Правительства РФ в указанной заявителями части не может быть признан соответствующим Федеральным законам "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельному кодексу РФ. Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемое Постановление Правительства РФ в указанной части не является нормативно-техническим, инструктивно-методическим документом, а поэтому его реализация не может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду и, следовательно, оно не требовало проведения государственной экологической экспертизы, не может быть признан обоснованным.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.
Анализ норм Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15 и ст. 24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга.
На территориях национальных парков непосредственно Законом предусмотрены меры по охране окружающей среды, в частности, запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка.
В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами Закона, а положениями о заказниках, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников Закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.
Кроме того, в силу ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, занятые государственными национальными парками, изъяты из оборота, а земельные участки, занятые государственными природными заказниками, лишь ограничены в обороте.
Земли государственных национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель природных заказников законом не исключена (ст. 95 ЗК РФ).
Из приведенных выше норм Федеральных законов следует, что уровень особой охраны изымаемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бессрочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной среде в целом.
Исходя из этого и учитывая, что соответствующего положения о Сочинском природном заказнике до настоящего времени не принято, Суд не согласился с утверждением представителей заинтересованных лиц о том, что реализация оспариваемого Постановления не может привести к негативному воздействию на объекты растительного и животного мира, а также на природную среду Сочинского национального парка, поскольку при указанных выше обстоятельствах такой вывод возможен лишь на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Ссылка на то, что при изъятии земельных участков у Сочинского национального парка и передаче их в постоянное пользование природному заказнику их статус особо охраняемых природных территорий не изменяется, также справедливо не была принята во внимание судом, т.к. законом предусмотрены различные виды особо охраняемых природных территорий и с разным уровнем их охраны, что, в целом, определяет их различный статус.
Судом также было указано на то, что изъятие земельных участков у Сочинского национального парка и предоставление их в постоянное пользование природному заказнику противоречат требованиям закона. Так, согласно п. 4 ст. 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды" изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Из содержания п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ следует, что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
Суд принял во внимание также и Постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769, утвердившее Положение о национальных природных парках РФ, согласно п. 28 которого изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков также запрещается, поскольку оно в установленном порядке утратившим силу не признано.
Соглашаясь с мнением суда, представленные выше положения, по нашему мнению, следует толковать в том смысле, что в ряде случаев законом установлен запрет изъятия земельных участков у конкретных особо охраняемых природных территорий. И неважно, что изымаемый участок передается другой ООПТ.