(постатейный)
Н.В. КИЧИГИН, М.В. ПОНОМАРЕВ, А.Ю. СЕМЬЯНОВА
Сведения об авторах:
Кичигин Николай Валерьевич, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП при Правительстве РФ), кандидат юридических наук. Имеет более 20 научных публикаций в области экологического и природоресурсного права - преамбула, гл. 1, 4 - 6.
Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, старший преподаватель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Автор более 10 научных публикаций по экологическому и природоресурсному праву, вопросам государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, в том числе Комментария к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" - гл. 2, 7 - 10.
Семьянова Анна Юрьевна, начальник отдела Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Татарстан. Кандидат юридических наук. Автор комментария к Лесному кодексу, учебника по экологическому праву - гл. 3.
Введение
Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" подготовлен на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, юридической литературы и с учетом сформировавшейся правоприменительной и судебной практики. В комментарии разъясняются правовые вопросы осуществления государственной и общественной экологических экспертиз, включая вопросы разграничения полномочий и объектов экологической экспертизы.
Комментарий может быть использован в деятельности государственных и муниципальных природоохранных органов, экологическими общественными организациями (объединениями), учеными, аспирантами, преподавателями и студентами юридических вузов при изучении курса "Экологическое право России", а также всеми лицами, интересующимися вопросами правового регулирования экологической оценки (экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду) в Российской Федерации.
Список сокращений
Нормативные правовые акты
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации
КоАП РСФСР - Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, утв. Верховным Советом РСФСР от 20 июня 1984 г. (СЗ РСФСР. Т. 8. С. 401) (утратил силу)
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 22 апреля 2005 г.)
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РСФСР - Уголовный кодекс РСФСР, утв. Верховным Советом РСФСР 27 октября 1960 г. (СЗ РСФСР. Т. 8. С. 497) (утратил силу)
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации (в ред. от 28 декабря 2004 г.)
Органы государственной власти и организации
ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РСФСР - Верховный Совет РСФСР
Госкомэкология России - Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (упразднен в 2000 г.)
Минприроды России - Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (упразднено в 1996 г.)
МПР России - Министерство природных ресурсов Российской Федерации
Росприроднадзор - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Ростехнадзор - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Иные сокращения
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
СЗ РСФСР - Свод законов РСФСР
БМД - Бюллетень международных договоров
БНА ФОИВ - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
23 ноября 1995 года N 174-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ
Принят
Государственной Думой
19 июля 1995 года
Одобрен
Советом Федерации
15 ноября 1995 года
(в ред. Федеральных законов от 15.04.1998 N 65-ФЗ,
от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 21.12.2004 N 172-ФЗ)
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.
(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
В преамбуле Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <*> (далее - Закон об экологической экспертизе) очерчен круг общественных отношений, которые регулируются данным Федеральным законом, и указана основная цель его реализации: предупреждение негативного воздействия на окружающую среду путем проверки соблюдения экологического законодательства и экологических требований на этапе планирования хозяйственной и иной деятельности. Тем самым обеспечивается конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, предусмотренное ст. 42 Конституции РФ.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Однако одного факта существования Закона об экологической экспертизе недостаточно для реализации указанного права, обеспечения надлежащего качества окружающей среды. Чтобы закон "работал", необходим комплекс мер организационного, правового, финансового характера. Поэтому принятие закона, даже самого лучшего, не способно решить существующие проблемы. Не является исключением и комментируемый Закон. Поэтому в нем закреплены механизмы эффективной реализации института экологической экспертизы: определены компетенция органов государственной власти, проводящих государственную экологическую экспертизу, гарантии независимости экспертов, права и обязанности заказчиков документации, участие в проведении экологической экспертизы граждан и общественных организаций, возможность судебного обжалования заключения экологической экспертизы.
Закон об экологической экспертизе является законом прямого действия, т.е. содержит очень мало отсылочных (бланкетных) норм к иному законодательству и подзаконным нормативным правовым актам. Этим обусловлен тот факт, что субъекты Российской Федерации приняли очень мало собственных нормативных правовых актов в области экологической экспертизы, особенно актов законодательного уровня. Законы субъектов Российской Федерации, которые были приняты, в основном копируют положения Закона об экологической экспертизе (например, Закон Томской области "Об экологической экспертизе в Томской области" (утратил силу), Закон Республики Татарстан "Об экологической экспертизе" и др.).
Именно благодаря механизмам прямого действия Закон об экологической экспертизе является одним из наиболее востребованных и применяемых на практике экологических законов. При этом институт экологической экспертизы изучается не только учеными-юристами, но и в рамках иных научных направлений <*>. Вместе с тем законодательство и правоприменительная практика не стоят на месте, а развиваются, формируется объемная судебная практика по применению Закона об экологической экспертизе, возникают предложения о совершенствовании законодательства об экологической экспертизе, развиваются технологии, выявляются новые угрозы экологической безопасности. Все это заставляет вновь обратиться к анализу законодательства об экологической экспертизе как эффективного инструмента предупреждения экологических угроз и снижения экологических рисков.
--------------------------------
<*> См., например: Дьяконов К.Н., Дончева А.В. Экологическое проектирование и экспертиза: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 2005. 384 с.; Экологическая экспертиза: Учебное пособие для студ. высш. учеб. заведений / Под ред. В.М. Питулько. М.: Издательский центр "Академия", 2004. 480 с.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Экологическая экспертиза. Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Статья 2. Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе. Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Статья 3. Принципы экологической экспертизы. Экологическая экспертиза основывается на принципах:
Статья 4. Виды экологической экспертизы. В Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
Статья 5. Полномочия в области экологической экспертизы Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти. 1. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области экологической экспертизы.
Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы. (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 n 122-ФЗ)
Статья 9. Полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы. (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 n 122-ФЗ)
Статья 10. Государственная экологическая экспертиза. 1. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном и региональном уровнях.
Статья 11. Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня. Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:
Статья 12. Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня. (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 n 122-ФЗ)
Статья 14. Порядок проведения государственной экологической экспертизы. 1. Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:
Статья 15. Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы. 1. В состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники его территориальных органов.
Статья 16. Эксперт государственной экологической экспертизы. 1. Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.
Статья 17. Руководитель экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. 1. Руководитель экспертной комиссии государственной экологической экспертизы обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с настоящим Федеральным законом и заданием на проведение государственной экологической экспертизы, выдаваемым федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
Статья 18. Заключение государственной экологической экспертизы. 1. Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
Статья 18 посвящена важному документу, относящемуся к разряду разрешительной документации, - заключению государственной экологической экспертизы. Статья представлена в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. n 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Заключение государственной экологической экспертизы является результатом работы экспертной комиссии. Заключение должно содержать: выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности; выводы о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы. Заключение должно получить квалифицированное большинство (не менее двух третей) списочного состава экспертной комиссии.. Если отдельные члены экспертной комиссии не согласны с заключением, подготовленным экспертной комиссией, они подписывают заключение с пометкой "особое мнение". Особое мнение оформляется экспертом в виде документа, содержащего обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указание конкретных фактов несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям и нормам.
Статья 19. Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы. 1. Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:
Статья 20. Общественная экологическая экспертиза. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Статья 21. Объекты общественной экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
Статья 22. Проведение общественной экологической экспертизы. 1. Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.
Статья 23. Условия проведения общественной экологической экспертизы. 1. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.
Статья 24. Отказ в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы. 1. В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае, если:
Статья 25. Заключение общественной экологической экспертизы. 1. Заключение общественной экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.
Статья 26. Права заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе. Заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, имеют право:
Статья 27. Обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе. Заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны:
Статья 28. Финансирование государственной экологической экспертизы. 1. Финансирование государственной экологической экспертизы объектов государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном соответствии со сметой расходов на проведение государственной экологической экспертизы, определяемой осуществляющим экологическую экспертизу федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
Статья 29. Финансирование общественной экологической экспертизы. Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.
Статья 30. Виды нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе. Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются:
Статья 31. Уголовная ответственность. ------------------------------------------------------------------
Статья 32. Административная ответственность. ------------------------------------------------------------------
Статья 33. Материальная ответственность. Должностные лица, эксперты экологической экспертизы, консультанты экологической экспертизы и иные работники, по вине которых органы экологической экспертизы и заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, понесли расходы в связи с возмещением вреда, причиненного неправомерными действиями в области экологической экспертизы, несут материальную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о труде и законодательством субъектов Российской Федерации о труде.
Статья 34. Гражданско-правовая ответственность. 1. Граждане и юридические лица, права которых нарушены органами экологической экспертизы, заказчиками документации, подлежащей экологической экспертизе, и иными заинтересованными лицами в результате неисполнения ими законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе, могут требовать возмещения им убытков в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации.
Статья 36. Международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Статья 37. Вступление в силу настоящего Федерального закона. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Статья 38. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 n 122-ФЗ.. Президент