Статья 2. Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе. Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья рассматривает законодательство в широком смысле, т.е. не только как совокупность законов, но и включает в состав законодательства об экологической экспертизе подзаконные нормативные правовые акты. В Российской Федерации существует иерархия правовых актов по их юридической силе. Упрощенно подчиненность нормативных и ненормативных правовых актов выглядит так: подзаконные ненормативные правовые акты не должны противоречить подзаконным нормативным правовым актам, которые, в свою очередь, не должны противоречить законам - федеральным и субъектов РФ. Законы субъектов РФ по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам. Федеральные законы и законы субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ.
Конституция РФ содержит ряд важнейших положений в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и природопользования. Так, например, согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся следующие вопросы:
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" ч. 1 ст. 72);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (п. "д" ч. 1 ст. 72);
административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1 ст. 72).
Следовательно, законодательство об экологической экспертизе, которое является институтом экологического законодательства, является предметом совместного ведения. Значит, субъекты Российской Федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование в данной области при условии, что принятые ими нормативные правовые акты не должны противоречить федеральным законам и Конституции РФ.
Закон об экологической экспертизе является уникальным для законодательства Российской Федерации, поскольку нет больше ни одного законодательного акта федерального уровня, регулирующего исключительно какой-либо вид экспертизы. При этом законодательством Российской Федерации предусмотрено помимо экологической проведение значительного числа иных экспертиз документации: государственная экспертиза проектной документации (Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 г. <*>), историко-культурная (Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <**>), промышленная (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <***> и др.).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<**> Там же. 2002. N 26. Ст. 2519.
<***> Там же. 1997. N 30. Ст. 3588.
В Законе об экологической экспертизе установлен приоритет данного Федерального закона по сравнению с иными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы экологической экспертизы. Иначе говоря, иные законы и подзаконные нормативные правовые акты в части, касающейся проведения экологической экспертизы, не должны противоречить Закону об экологической экспертизе.
Комментируемая статья не включает в состав законодательства об экологической экспертизе законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты муниципальных образований. До внесения изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в ст. 2 Закона об экологической экспертизе она предусматривала законодательство субъектов РФ в составе законодательства об экологической экспертизе. Представляется, что субъекты Российской Федерации могут принимать собственные нормативные правовые акты в области регулирования экологической экспертизы и без специального упоминания в комментируемой статье исходя из положений ст. 72 Конституции РФ.
Муниципальные правовые акты не входят в систему российского законодательства, однако органы местного самоуправления могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование в данной области, например, в части правового регулирования общественной экологической экспертизы, участия органов местного самоуправления в проведении экологических экспертиз.
Комментируемая статья содержит ссылку на Закон РФ "Об охране окружающей природной среды", который в настоящее время утратил юридическую силу в связи с принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*> (далее - Закон об охране окружающей среды). Поэтому следует основываться на положениях действующего Закона об охране окружающей среды.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Этот Закон среди основных принципов охраны окружающей среды предусматривает принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.
В соответствии со ст. 5 Закона об охране окружающей среды в числе полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, предусмотрена организация и проведение государственной экологической экспертизы. Кроме того, экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду посвящена специальная гл. 6 данного Закона "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза". Статья 33 Закона об охране окружающей среды предусматривает, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Законом об экологической экспертизе.
Закон об экологической экспертизе был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 июля 1995 г., одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 15 ноября 1995 г., подписан Президентом РФ 23 ноября 1995 г. По прошествии 10 лет со дня вступления в силу ФЗ об экологической экспертизе можно констатировать, что он позволил создать организационные, правовые, финансовые механизмы проведения экологической экспертизы, прежде всего государственной. Во исполнение данного Закона был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, например:
Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" <*>;
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4648.
Приказ Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г. N 280 "Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы" <*>.
--------------------------------
<*> БНА ФОИВ. N 16. 1997.
До принятия Закона об экологической экспертизе экологическая экспертиза осуществлялась в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 июня 1991 г. N 348 "Об утверждения Положения о Государственной экологической экспертизе Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию и Порядка финансирования и оплаты Государственной экологической экспертизы Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию" и Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 942 "Об утверждения Положения о государственной экологической экспертизе" <*>.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 39. Ст. 3621.
Помимо Закона об экологической экспертизе в российском законодательстве действует целый ряд федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы, касающиеся проведения экологической экспертизы. Часть их относится к экологическому законодательству (Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. <1>, Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. <2>, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. <3>, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <4>, Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <5>, Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <6>). Другие относятся к иным отраслям законодательства (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <7>, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" <8>, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" <9>, Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" <10>, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <11>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<3> Там же. 1995. N 47. Ст. 4471.
<4> Там же. N 12. Ст. 1024.
<5> Там же. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
<6> Там же. 1999. N 18. Ст. 2220.
<7> Там же. 2003. N 13. Ст. 1177.
<8> Там же. 1999. N 14. Ст. 1667.
<9> Там же. 1995. N 47. Ст. 4473.
<10> Там же. N 48. Ст. 4553.
<11> Там же. 1999. N 9. Ст. 1096.
Характеризуя законодательство об экологической экспертизе, необходимо отметить важные новеллы в области экологической экспертизы, внесенные Градостроительным кодексом Российской Федерации 2004 г. (ГрК РФ) и Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> Там же. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.
В соответствии со ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе, за исключением ряда случаев. Государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства:
1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);
2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-
секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;
4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;
5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.
Государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.
Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением.
Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. Срок проведения государственной экспертизы проектной документации определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать три месяца.
Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.
Отрицательное заключение государственной экспертизы проектной документации может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке. Застройщик или заказчик вправе направить повторно проектную документацию на государственную экспертизу после внесения в нее необходимых изменений.
Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и порядок ее взимания устанавливаются Правительством РФ.
Указанные выше нормы Градостроительного кодекса РФ 2004 г. вводятся в действие с 1 января 2006 г. в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
С 1 января 2007 г. не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, кроме государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ГрК РФ, согласно вышеуказанной ст. 3.
Помимо государственной экспертизы проектной документации ст. 50 Градостроительного кодекса РФ предусмотрена негосударственная экспертиза проектной документации, в соответствии с которой застройщик или заказчик либо осуществляющее на основании договора с застройщиком или заказчиком подготовку проектной документации лицо могут направить проектную документацию на негосударственную экспертизу.
Негосударственная экспертиза проектной документации проводится на основании договора. Негосударственная экспертиза проектной документации проводится аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством РФ.
Таким образом, в результате реализации данных норм из сферы регулирования Закона об экологической экспертизе может быть выведена экспертиза проектной документации. Задача данного нововведения - в упрощении процедуры получения разрешений на строительство и согласований заказчиками проектной документации. В результате реализации указанных выше норм ГрК РФ будет проводиться единая государственная экспертиза проектной документации, которая будет носить комплексный характер и исследовать все значимые аспекты будущего строительства, которые могут оказать влияние на безопасность граждан и их имущества, а также на состояние окружающей среды.