Статья 12. Изменение границ муниципального образования. 1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Комментарий к статье 12
1 - 4. Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципального образования или его преобразования.
В связи с тем что Конституция РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в комментируемом Федеральном законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.
Комментируемый Федеральный закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных образований. Первая процедура устанавливает порядок определения границ и преобразования действующих муниципальных образований. Вторая относится к установлению границ вновь образованных муниципальных образований и наделению их статусом городского и сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.
В первом случае изменение границ муниципальных образований производится в порядке, установленном настоящей статьей с учетом ограничений абз. 1 ч. 3 ст. 84, т.е. всякое изменение границ действующих муниципальных образований, их преобразование возможно только на основе согласия населения соответствующих муниципальных образований.
При этом до 1 января 2006 г. при изменении границ муниципальных образований не применяются критерии численности населения, определенные в настоящем Законе в п. п. 6, 7 и 10 ч. 1 ст. 11. Иными словами, при определении границ сельского поселения в переходный период - с 8 октября 2003 г. по 1 января 2006 г. - не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек. Не выставляется также и обязательное условие о том, чтобы в сельских поселениях, в границах которых находится несколько сельских населенных пунктов, численность каждого из поселений составляла не более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что указанные условия распространяются только на существующие муниципальные образования.
Для вновь образованных муниципалитетов новой редакцией Федерального закона обязательность получения согласия населения при установлении границ их территорий в большинстве случаев не предусмотрена. Вновь образованные муниципальные образования - это либо муниципальные образования первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район, городской округ) в субъектах РФ, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.
Определение границ этих муниципальных образований и наделение их статусом городского, сельского поселения, муниципального района производятся законом субъекта РФ до 1 января 2005 г. без обязательного получения согласия населения по поводу установления их границ и статуса.
Согласие населения при изменении границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:
- если изменение границ муниципальных районов связано с отнесением территорий поселений и (или) территорий населенных пунктов одного района к территориям другого района (ч. 2 ст. 12);
- если изменение границ поселений связано с отнесением территорий населенных пунктов, находящихся в границах данного поселения, к территории другого поселения (ч. 3 ст. 12).
Получение согласия населения при изменении границ района Законом не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.
Положения новой редакции Федерального закона (ст. ст. 12, 13, 24) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования проводится голосование граждан по указанным вопросам. В голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований и населенных пунктов, границы которых подлежат изменению.
С инициативой об изменении границ муниципальных образований могут выступить:
- население;
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Таким образом, новый Закон расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменении границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, - к ним также теперь относятся федеральные органы государственной власти.
Законом установлено, что население реализует свою инициативу в порядке, установленном для реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.
Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":
- образовать и зарегистрировать инициативную группу;
- получить регистрационное свидетельство;
- осуществить сбор подписей жителей муниципального образования в поддержку инициативы проведения референдума по изменению границ;
- провести в избирательной комиссии муниципального образования экспертизу собранных подписей;
- направить в представительный орган муниципального образования решение избирательной комиссии для принятия решения о проведении голосования.
Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законом субъекта РФ о проведении местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Несмотря на то что Закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.
Считаем целесообразным закрепить в законе регионального уровня положение, запрещающее выносить на голосование вопрос об изменении границ в случае отсутствия решения о выдвижении инициативы хотя бы одного представительного органа местного самоуправления из всех муниципальных образований, вовлеченных в этот процесс.
Также отсутствие согласия населения хотя бы одного из муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения муниципальных границ, делает невозможным положительное решение вопроса. Поэтому в законе субъекта РФ обоснованным будет введение требований об одновременном проведении процедур голосования во всех муниципальных образованиях, вовлеченных в процесс изменения границ.
Проведение референдума по вопросу изменения границ муниципального образования включает в себя несколько последовательных стадий.
Назначение голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования на основании ч. 5 ст. 24 комментируемого Закона относится к полномочиям представительного органа муниципального образования.
В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены механизмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициативы проведения голосования. Так, непринятие решения представительным органом муниципального образования о назначении голосования ведет к возбуждению судебной процедуры, которую могут инициировать граждане, выступающие инициаторами проведения голосования по изменению границ. Такая возможность должна предусматриваться в законе субъекта РФ.
Следует отметить, что субъектами обращения в суд в случае, если представительный орган муниципального образования не назначил в тридцатидневный срок дату проведения голосования, могут быть глава местной администрации, глава муниципального образования и органы государственной власти субъекта РФ.
В случае назначения судом голосования по вопросу изменения границ муниципального образования организация проведения голосования возлагается на избирательную комиссию муниципального образования, а обеспечение его проведения - на исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Учитывая особенности процедуры проведения местного референдума по решению суда, в законе субъекта РФ необходимо предусмотреть соответствующие положения о полномочиях исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по обеспечению проведения голосования, порядке его финансирования и др.
Новой редакцией Федерального закона предусмотрены особенности проведения агитационной кампании по вопросу изменения границ муниципальных образований. В частности, в агитационной кампании по вопросам изменения границ муниципальных образований государственные органы и органы местного самоуправления могут участвовать только через представителей этих органов (депутатов, государственных и муниципальных служащих). Выборные должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутаты представительных органов местного самоуправления могут участвовать в агитационной кампании только в личном качестве, в соответствии со статусом. Лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, могут участвовать в агитационной кампании в случае наличия поручения (решения) соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица. При этом и государственные органы, и органы местного самоуправления, и должностные лица государственных и муниципальных органов не вправе издавать правовые акты по организации проведения конкретной агитационной кампании с использованием бюджетных и иных средств, организационных ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.п.
Следующим важным принципом ведения агитации по вопросам изменения границ муниципальных образований является принцип создания равных условий на всех этапах ведения агитационной кампании для всех субъектов, участвующих в агитационных действиях.
В новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении вводятся положения по установлению результатов голосования и подведению его итогов, отличные от процедуры подведения итогов голосования на местном референдуме. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом (ч. 6 ст. 24). Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за такое изменение проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Остальные процедуры регулируются нормами главы IX "Гарантии прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, участников референдума, установлении результатов выборов, референдума и их опубликовании" Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
5. Следует обратить внимание, что в новом Законе специально оговорен случай, при котором не может быть осуществлена инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти по изменению границ поселений. Это касается уменьшения численности населения сельских населенных пунктов не более чем на 50% относительно минимальной численности населения сельского поселения, т.е. до 1000 человек для территорий с низкой плотностью населения и до 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения.
Таким образом, новый Закон устанавливает одно основание, при котором органы государственной власти не могут инициировать процедуру голосования по вопросу изменения границ муниципальных образований. При наличии других оснований все другие субъекты права внесения инициативы голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований могут прибегнуть к выдвижению такой инициативы. Такими основаниями, например, могут быть: улучшение или ухудшение транспортной и социальной инфраструктуры отдельных поселений и населенных пунктов, изменение экономических условий хозяйствования, строительство или ликвидация крупных промышленных или сельскохозяйственных объектов, изменение профиля деятельности монофункциональных поселений и населенных пунктов и др.