Статья 13. Компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений. К компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относятся:

1) государственный учет жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
4) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания;
7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
9) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, компетенции органов местного самоуправления.
Комментарий к статье 13
1. Регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. "к" ст. 72).
Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой области, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. ст. 73 и 76 Конституции РФ). До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование <*>. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с нормами принятого нового федерального закона. Вместе с тем в диссертационных исследованиях последнего времени делается вывод о том, что "опережающее" нормотворчество субъектов РФ должно быть запрещено как нарушающее положения ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ и приводящее к нарушению конституционных прав граждан на жилище нормативными правовыми актами субъектов РФ <**>.
--------------------------------
Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации" утратил силу в связи с принятием Федерального Закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". <*> Эта возможность предоставлена им ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.
<**> См.: Черкашина И.Л. Проблемы судебной защиты конституционного права на жилище граждан Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14.
Новый ЖК РФ содержит достаточно подробный и не исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ в регулировании жилищных отношений. К их числу относятся:
1) государственный учет жилищного фонда субъекта РФ.
Жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории РФ (см. комментарий к ст. 19 ЖК).
В действующих ЖК Республики Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республики даются более развернутые понятия жилищного фонда. Так, в соответствии со ст. 1 ЖК Башкортостана жилищный фонд республики составляет совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. ЖК Кабардино-Балкарии в жилищный фонд дополнительно включает жилые помещения из фонда жилья для временного поселения граждан, утративших жилье в результате обращения взыскания на жилое помещение, которое приобретено за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилья, и заложено в обеспечение возврата кредита или целевого займа (ст. 3).
В системной связи со ст. 12 ЖК РФ названное полномочие субъекта РФ можно рассматривать как делегирование ему федерацией права решать вопросы, связанные с учетом жилищного фонда субъекта РФ по существу, определяя органы, на которые возложено исполнение этой обязанности, их компетенцию и т.д. Российская Федерация в этом вопросе оставляет за собой право определять лишь порядок, т.е. процедуру ведения такого учета.
Рассматриваемое полномочие субъектов РФ успешно реализовывается ими путем принятия соответствующих нормативных актов. Так, в г. Москве 7 апреля 2004 г. был принят Закон "О мониторинге технического состояния жилых домов на территории города Москвы", содержащий требования к порядку проведения на территории города системы наблюдения за техническим состоянием жилых домов, в рамках которой осуществляются сбор, систематизация и анализ информации о техническом состоянии жилых домов. С 3 ноября 2004 г. в г. Москве действует Закон "О паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве", регулирующий процесс создания, сбора, обработки, накопления, хранения и доведения до потребителей информации сведений о состоянии, использовании, эксплуатации, потребительских свойствах и технических характеристиках жилых помещений (квартир), а также формирование, изменение и аннулирование паспорта на жилое помещение;
2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта РФ.
Согласно ст. 19 (ч. 3) ЖК РФ специализированный жилищный фонд - это совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
К жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся: служебные жилые помещения; жилые помещения в общежитиях; жилые помещения домов маневренного фонда; жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.
К компетенции субъектов РФ ЖК РФ отнес определение порядка, т.е. процедуры, предоставления указанных жилых помещений. Установление оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов входит в компетенцию Российской Федерации;
3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Предоставление жилых помещений по договору социального найма, согласно концепции нового ЖК РФ, должно иметь место в первую очередь в отношении такой категории социально незащищенных граждан, как малоимущие, что вытекает из предписаний ст. 7 (ч. 1) и 40 (ч. 3) Конституции РФ.
Следует отметить, что многие субъекты РФ еще до принятия ЖК РФ установили право на бесплатное получение жилых помещений по договору социального найма в зависимости от имущественного положения нуждающегося лица. Однако теперь к полномочиям субъектов РФ отнесено лишь установление порядка, т.е. процедуры, определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, а также стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими. Максимальный размер дохода членов семьи и указанную стоимость имущества членов семьи, позволяющие относить их к категории малоимущих, будут определять по ЖК РФ органы местного самоуправления;
4) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ.
Конституция РФ исходит из того, что не только малоимущие, но и иные указанные в Законе граждане, нуждающиеся в жилище, имеют право на получение жилого помещения из государственных, муниципальных и других жилищных фондов.
Таким образом, субъект РФ должен будет установить, кому, кроме малоимущих граждан, будет предоставлено право на получение жилья из фонда субъекта РФ.
Право на получение жилого помещения по договору социального найма может быть предоставлено любым категориям граждан при наличии материальных возможностей субъекта РФ. В основном это будет касаться социального жилья, что следует из системной взаимосвязи положений ст. ст. 13 и 49 (ч. 3) ЖК РФ.
Сегодня, например, в г. Москве по договору социального найма могут получить жилые помещения государственные служащие г. Москвы, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. К их числу относятся служащие, проживающие с соблюдением правил регистрации в г. Москве и Московской области и занимающие менее 10 кв. м общей площади в отдельных квартирах и 15 кв. м в квартирах коммунального заселения (15 кв. м в отдельных квартирах и 20 кв. м в квартирах коммунального заселения для служащих, имеющих стаж работы на должностях руководящих работников и специалистов органов государственной власти и управления г. Москвы, на государственных должностях государственных служащих г. Москвы не менее 10 лет) на каждого постоянно проживающего в жилом помещении члена семьи, в том числе с учетом лиц, за которыми сохраняется право на жилую площадь на период их временного отсутствия (распоряжение мэра г. Москвы "О порядке постановки на учет по улучшению жилищных условий и предоставления жилых помещений государственным служащим города Москвы" от 18 сентября 2000 г. N 993-РМ);
5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим Законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации.
Этот порядок может соответствовать федеральному и установленному ЖК РФ, а может и отличаться от него, что следует из ст. 49 (ч. 3) ЖК РФ. Во всяком случае, субъекты РФ не лишены возможности предусмотреть предоставление социального жилья определенным категориям граждан как в первоочередном, так и во внеочередном порядке и т.п.;
6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания.
Поскольку основания и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания будет устанавливать федерация в лице Правительства РФ (см. комментарий к ст. 15 ЖК), субъект РФ должен будет формировать соответствующие межведомственные комиссии, которые и будут рассматривать вопросы, связанные с признанием жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ непригодными для проживания. В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. N 552, которым утверждено Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания. В г. Москве действует распоряжение мэра "О порядке признания гибели или уничтожения жилых помещений (домов)" от 2 декабря 1999 г. N 1368-РМ. Этим распоряжением предписано выявлять жилые помещения (дома) независимо от форм собственности, отвечающие признакам погибшего или уничтоженного жилого помещения (дома), в том числе дома, длительное время (более трех лет) пустующие (отселенные, аварийные, с отключенными инженерными коммуникациями), в целях их сноса;
7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Это полномочие субъектов РФ предписывает установить определенную процедуру того, как орган местного самоуправления должен вести учет граждан, нуждающихся в социальном жилье;
8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным законодательством требованиям.
Данный подпункт наряду с Положением об обязанности учета жилищного фонда (подп. 1) устанавливает еще одно полномочие субъекта РФ в области надлежащего использования жилищного фонда субъекта РФ.
Соответствующий контроль возлагается на подразделения жилищной инспекции. В г. Москве подробный перечень полномочий Мосжилинспекции установлен Законом "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроля за их соблюдением" от 13 ноября 1996 г.
2. К полномочиям субъекта РФ могут быть отнесены и иные вопросы. Анализ ЖК РФ позволяет выявить следующие дополнительные полномочия органов власти субъектов РФ в области жилищных отношений. К их числу относятся:
1) установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в случае, когда до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК).
Законодатель имел в виду ситуацию, когда лицо, состоящее на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, ухудшило определенным образом свои жилищные условия, вследствие чего может быть принято на учет нуждающихся лишь при определенных условиях;
2) вопросы замены жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера; установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81 ЖК);
3) включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него.
Требования для отнесения жилого помещения к числу специализированных и порядок такого отнесения устанавливаются Правительством РФ (ст. 92 ЖК);
4) установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (см. комментарии к ст. ст. 98 - 99 ЖК), а также порядка и условий предоставления им жилых помещений по договорам безвозмездного пользования из жилищного фонда, принадлежащего субъекту РФ.
К сожалению, это указание, как и положение ст. 109 ЖК РФ, которое отнесло к ведению законодательства субъектов РФ определение не только порядка, но и условий предоставления жилого помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан по договору безвозмездного пользования, являющегося гражданско-правовым договором, позволяет субъекту РФ осуществлять правовое регулирование с превышением полномочий, поскольку регулирование субъектом РФ отношений, являющихся предметом ведения федерации, недопустимо;
5) установление категорий граждан, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями из жилищного фонда, принадлежащего субъекту РФ (ст. 104 ЖК);
6) установление порядка, условий предоставления жилья и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107 ЖК).
В отношениях, касающихся платы за жилое помещение и коммунальные услуги, компетенция субъектов РФ сводится к следующим правомочиям:
1) установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, за пользование жилым помещением для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, не принявших решение о выборе способа управления многоквартирным домом; за пользование жилым помещением иными, помимо малоимущих, категориями граждан (ст. 156 ЖК);
2) установление нормативов пользования коммунальными услугами в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (ст. 157 ЖК);
3) утверждение тарифов для определения размера платы за коммунальные услуги (ст. 157 ЖК);
4) определение нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159 ЖК);
5) установление порядка (т.е. процедуры) и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан за счет средств бюджета субъекта РФ (см. комментарий к ст. 160 ЖК).
В области управления жилищным фондом на субъект РФ возлагается обязанность по установлению порядка управления жилыми домами, все помещения в которых находятся в собственности субъекта РФ (см. комментарий к ст. 163 ЖК). Отдельные вопросы управления (например, выбор управляющей компании) могут решаться на уровне органов местного самоуправления.
3. ЖК РФ представляет собой нормативный акт, в котором содержатся нормы разноотраслевого характера, в том числе относящиеся к области гражданско-правовых отношений. Конституция РФ 1993 г. закрепила приоритет федерации в регламентации гражданско-правовых отношений согласно ст. 71 (п. "о"), а также ее право на издание основополагающих актов в области жилищного законодательства, являющегося сферой совместной компетенции (п. "к" ст. 72 Конституции РФ).
Буквальное прочтение Конституции РФ, как представляется, позволяет утверждать, что любое гражданско-правовое регулирование, в том числе и в жилищной сфере, может осуществляться только и исключительно федеральным законодателем. Этот вывод сохраняет свою силу и для тех ситуаций, когда субъект федерации или муниципальное образование как собственники того или иного имущества сочтут необходимым принять собственные нормативные акты в этой области. Подтверждением тому служит и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им, в частности, в Определении от 5 ноября 1998 г. N 147-О, в котором Конституционный Суд РФ однозначно указал на то, что субъекты РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам, отнесенным ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации.
Соответствующий вывод содержится и в специальных исследованиях по жилищному законодательству <*>. Тем не менее субъекты РФ активно вторгались и вторгаются в компетенцию Российской Федерации, осуществляя собственное регулирование гражданско-правовой части жилищных отношений. Поэтому, как неоднократно отмечалось, во избежание нарушения конституционных принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ следует исходить из того, что субъекты РФ вправе и обязаны развивать исключительно административно-правовую часть жилищного законодательства, соблюдая при этом еще одно очень важное конституционное положение, согласно которому исключительной компетенцией Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), а субъекты РФ управомочены лишь защищать уже установленные права и свободы человека и гражданина (п. "б" ст. 72 Конституции РФ). Это означает, что регулирование жилищных отношений с участием граждан не предполагает права субъекта РФ устанавливать какие-либо новые права и свободы либо отменять те, которые введены федеральным законодателем.
--------------------------------
<*> Так, в монографии "Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации" (М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2003. С. 628) В.Н. Литовкин указывает: "Никаких полномочий регулировать гражданские отношения в жилищной сфере у субъекта Российской Федерации изначально нет. Исключительные права по своей природе не могут быть переданы иному уровню государственной власти без изменения конституционной нормы. Формулировка пункта "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации без изменения пункта "о" статьи 71 не может быть истолкована как делегирование полномочий субъектам Российской Федерации регулировать часть гражданских отношений применительно к жилищной сфере".
Представляется, что компетенция субъектов РФ в этой части может быть сведена к изменению объема наличествующих прав и свобод, но лишь к такому изменению, которое не может снижать установленный федеральный уровень. Иными словами, субъекты РФ вправе устанавливать собственный, но более высокий уровень защиты тех или иных прав и свобод по сравнению с федеральным.
Как показывает практика, очевидно стремление ряда субъектов РФ пойти по пути принятия актов, регулирующих весь комплекс жилищных отношений, включая и те из них, которые относятся к области гражданско-правовых. Такие акты принимаются постоянно, и, как справедливо указывалось в литературе, "сдержать это нормотворчество посредством запретов и наказаний невозможно ввиду наличия пробелов в законодательстве..." <*>. Цивилисты видят решение этой проблемы, в частности, в том, чтобы наделить субъекты РФ некоторыми нормативными полномочиями по определенному кругу вопросов гражданского права локального значения, что может быть достигнуто посредством включения соответствующих норм в ГК РФ <**>. Однако, до тех пор, пока этого не произойдет, в качестве приоритетной должна использоваться правовая позиция Конституционного Суда РФ, о которой говорилось выше: субъекты РФ не могут регламентировать отношения, относящиеся к исключительному ведению федерации.
--------------------------------
<*> Садиков О.Н. Концепция развития гражданского законодательства // Концепции развития российского законодательства. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2004. С. 193.
<**> См. там же.
------------------------------------------------------------------

Областной закон от 04.05.1995 N 14-ОЗ "О предоставлении жилища в Свердловской области" утратил силу в связи с принятием Областного закона от 27.06.2005 N 58-ОЗ "О признании утратившим силу Областного закона "О предоставлении жилища в Свердловской области". Нормативные акты субъектов РФ в области жилищного законодательства можно условно разделить на два типа. К первому из них относятся те, которые приняты в рамках предоставленных им полномочий по тем или иным вопросам. В качестве удачного примера регионального законотворчества можно назвать областной Закон Свердловской области "О предоставлении жилища в Свердловской области" от 4 мая 1995 г., которым регламентируются основания признания граждан нуждающимися в предоставлении жилища на условиях договора социального найма; порядок учета граждан, нуждающихся в жилище; очередность предоставления гражданам жилых помещений; порядок оформления и выдачи ордеров и т.п. Названный Закон практически не вызывает нареканий по содержанию имеющихся в нем норм.
К числу жилищных актов субъектов РФ второго типа относятся нормативные акты, которые поименованы как жилищные кодексы и содержат не только жилищно-правовые, но и гражданско-правовые нормы. При этом они, как правило, чаще дублируют соответствующее федеральное законодательство и реже являются результатом собственного правового регулирования. В субъектах РФ было принято три жилищных кодекса: ЖК Башкортостана от 2 марта 1994 г., ЖК Кабардино-Балкарии от 21 июля 1997 г. и ЖК Республики Коми от 10 июня 1997 г., который Законом Республики Коми от 18 марта 2002 г. признан утратившим силу. Таким образом, на сегодняшний день остаются действующими два ЖК республиканского уровня.
Представляется, однако, что идея принятия субъектом РФ собственного Жилищного кодекса должна быть отвергнута. Как считает Ю.А. Тихомиров, "кодекс является разновидностью закона с присущими последнему свойствами универсальности, обязательности, стабильности и т.п. и отличается от иных законов, во-первых, полнотой регулирования отношений в какой-либо сфере; во-вторых, единообразием регулирования; в-третьих, закреплением основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых, отражением юридических теорий и концепций, в-пятых, высоким местом среди иных законов и особым воздействием на все правовые акты и правоприменение" <*>.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. С. 32.
С учетом высоких требований, предъявляемых к такого рода актам, попытки создания региональных кодексов выглядят не просто малоубедительными. Краткая характеристика содержания таких кодексов, как это уже отмечалось, может быть сведена к дублированию федерального законодательства, нарушению федеральной законодательной компетенции, незначительному собственному объему правового регулирования.