Комментарии к законам

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 10 ЯНВАРЯ 2002 Г. n 7-ФЗ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 ноября 2005 года
Е.Н. АБАНИНА, О.В. ЗЕНЮКОВА, Е.А. СУХОВА
Сведения об авторах:
Сухова Елена Александровна - к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Абанина Елена Николаевна - к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Зенюкова Ольга Викторовна - к.ю.н., доцент кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Предлагаемое издание является первым комплексным постатейным комментарием к Федеральному закону от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".
В работе особое внимание уделено практическому применению норм Закона, комментарий отдельных статей основан не только на анализе актов экологического законодательства, но и на реальных ситуациях, возникающих в процессе правоприменения. В комментарии использованы федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конкретизирующие отдельные положения Закона. Учтены и использованы материалы постановлений Верховного суда, а также нормы международного права.
Издание предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений, работников исполнительных, представительных и правоохранительных органов, для всех, кто проявляет интерес и занимается решением вопросов в области охраны окружающей среды.
При подготовке настоящего издания использованы акты законодательства и нормативно-правовые акты по состоянию на 1 ноября 2005 года.
10 января 2002 года N 7-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"
Принят
Государственной Думой
20 декабря 2001 года
Одобрен
Советом Федерации
26 декабря 2001 года
(в ред. Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной <*>.
--------------------------------
<*> См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.
Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека настоятельно требует нового теоретического осмысления. Как отмечает С.А. Боголюбов, критика ране действовавшего Закона РФ N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" началась едва ли не сразу после его принятия 19 декабря 1991 г.; уже само его подписание и опубликование затянулись почти на три месяца. Оснований для разработки проекта нового Закона виделось и называлось более чем достаточно:
большое число содержащихся в Законе 1991 г. декларативных положений (хотя и меньшее, чем в Законе об охране природы 1960 г.);
необходимость учесть стратегическое изменение после октября 1993 г. полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления;
роспуск Союза ССР и иные социально-экономические и политико-правовые изменения и реформы в стране;
необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах оценки воздействия на окружающую среду и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.
Согласно пояснительной записке, приложенной к варианту проекта нового закона, представленного к первому чтению, в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Была принята Конституция РФ, в соответствии с которой прекратили свое существование целый ряд общественно-политических институтов, значительно расширились функции Правительства РФ и федеральных органов государственной власти в целом; принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества.
Действительно, ранее действовавший Закон "Об охране окружающей природной среды", принятый в других общественно-политических и экономических условиях, объективно устарел, поскольку не содержал норм, регулирующих те виды отношений, которые сложились в области охраны окружающей среды в последние годы. По мнению специалистов, необходимо было урегулировать отношения по учету экологического фактора в приватизации и других ситуациях смены собственника, по ведению экологического страхования, экологического аудита, экологической сертификации и ряд других сфер.
Как известно, вначале речь шла о создании новой редакции Закона 1991 г., именно в такой версии Проект длительное время разрабатывался в Правительстве РФ, затем в Комитете по экологии Государственной Думы РФ и был принят в первом чтении (Постановление Государственной Думы РФ от 13 октября 2000 г. N 709-III ГД "О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"). Во втором чтении Проект был принят уже как новый федеральный закон и с другим названием (Постановление Государственной Думы РФ от 18 октября 2001 г. N 1984-III ГД "О проекте Федерального закона N 90032190-3 "Об охране окружающей среды"). 20 декабря 2001 г. Проект при обсуждении был возвращен к процедуре второго чтения и в этот же день принят во втором и в третьем, окончательном, чтении.
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ устанавливает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды, поэтому в преамбуле комментируемого Закона воспроизведено конституционное право каждого человека - право на благоприятную окружающую среду. Как известно, окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.
Заметим, что праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (то есть предусматриваются два вида обязанностей по отношению к природной среде: "сохранять" ее и "бережно относиться" к ней). В Конституции РФ особо выделяется обязанность граждан не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами.
В зависимости от объекта охраны можно выделить три направления воздействия на природу:
консервативное (максимальное невмешательство в природу), что характерно, например, для режима заповедников;
организация рационального использования (земли сельскохозяйственного назначения и др.);
оздоровление и улучшение окружающей человека среды (например, в населенных пунктах) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев.
Характер возникающих обязанностей различается в зависимости от субъектов. Так, для физических лиц основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред природе (не охотиться и не ловить рыбу в периоды, когда это запрещено, в местах, где это запрещено, не осуществлять сбор растений и отлов животных, занесенных в Красную книгу и т.п.). Лишь на некоторых из этой категории лиц законом возлагается обязанность осуществления активных действий (например, обязанность собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.), далее - ЗК РФ).
На организации разного рода, в первую очередь на субъекты промышленной и сельскохозяйственной деятельности, а также строительные организации, кроме обязанностей пассивного характера (воздержаться от действий, наносящих вред природе), возлагается и комплекс позитивных обязанностей. Они связаны с предупреждением такого вреда (строительство и надлежащая эксплуатация очистных сооружений, контроль за состоянием находящихся в пользовании природных объектов и соблюдением установленных экологических нормативов, устранение нанесенного хозяйственной деятельностью вреда и проч.).
Особое место в системе возникающих правоотношений принадлежит государству. С одной стороны, оно выступает как один из субъектов, несущих установленные комментируемым Законом обязанности. С другой - оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. И, наконец, оно выступает в качестве гаранта всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. При этом соответствующие обязанности и права несут как Российская Федерация, так и ее субъекты, поскольку в соответствии с п. "д" ст. 72 Конституции РФ "природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории" относятся к их совместному ведению.
Закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечивать это право. В связи с этим далее в преамбуле закрепляется, что Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как на важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
В преамбуле Закона также закрепляется цель определения в нем правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды - удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
В философском понимании цель, будучи одним из элементов поведения и сознательной деятельности человека, рассматривается как элемент, характеризующий предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств. Цель - "высшая форма интеграции частных человеческих действий, усилий в составе культурных целостностей, в рамках которых они приобретают свой смысл и назначение, складываются в некоторую последовательность или систему <*>. Слово "цель" означает "предмет, стремление, то, что надо, желательно осуществить" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Философский энциклопедический словарь / Под редакцией Л.Ф. Ильичева, П.Н. Федосеева. М., 1983.
<**> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 870.
Таким образом, цель удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является неким эталоном, образцом, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано экологическое законодательство нашего государства.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ