НОВОЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Л.В. АНДРИЧЕНКО
Л.В. Андриченко, заведующая отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Принятие в октябре 2003 г. нового Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало планомерным этапом реформирования местной власти, без которого невозможно развитие демократии. Этот Закон, как известно, неоднозначно был встречен многими практическими работниками и учеными, занимающимися муниципальными проблемами. Возникающие на пути реализации Закона трудности, вызванные в том числе различным пониманием многих его норм, обрушивают на него подчас и несправедливую критику, связывающую все недостатки правоприменения исключительно с содержанием самого нормативного акта. Вместе с тем полной и всесторонней оценки документа, его основательного анализа ни наука, ни практика до недавнего времени не имела.
Тематике местного самоуправления посвящено, как известно, немало работ. Однако в подавляющей своей части это учебный материал, причем базирующийся во многом на действии Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. с отдельными (за последние два года) вкраплениями сравнительного анализа с одноименным Законом 2003 г. Монографических работ чрезвычайно мало. Поэтому понятен интерес к новой книге одного из ведущих российских ученых в области местного самоуправления - монографии В.И. Васильева "Законодательная основа муниципальной реформы" <*>.
--------------------------------
<*> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права. 2005. 336 с.
Книга является продолжением исследований В.И. Васильевым вопросов местного самоуправления, изложенных в таких работах автора, как изданный в 1997 г. "Комментарий к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (коллектив авторов), а также монографии "Местное самоуправление" (1999 г.). Причем внимательный читатель заметит, что многие идеи, изложенные в этих работах, особенно в упомянутой монографии, нашли отражение в Законе, анализу которого посвящена рецензируемая книга.
С присущей автору обстоятельностью (при одновременно свободной и ясной манере изложения) в книге проанализированы отнюдь не простые вопросы, связанные с новеллами правового регулирования основных институтов местного самоуправления в Федеральном законе N 131-ФЗ. При этом автор раскрывает преемственность развития каждого правового института на протяжении более чем десятилетней истории местного самоуправления, определяет место нового нормативного акта в системе законодательства о местном самоуправлении.
В книге переосмыслены некоторые ключевые проблемы и перспективы развития местного самоуправления. Монография отражает широту взглядов ученого, характеризуется многообразием заложенных в ней свежих идей. В.И. Васильев анализирует как концептуальные положения муниципальной теории, так и многие практические вопросы организации и деятельности местной власти.
В первой главе монографии автор прослеживает ход подготовки законопроекта, начиная от формирования самой идеи принятия нового документа, вызванной объективной необходимостью устранения ряда пробелов и недостатков правового регулирования муниципальных отношений, которые не могли быть скорректированы путем простого внесения изменений в действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., и заканчивая голосованием по принятию Закона. Этот интересный материал позволяет читателю увидеть весь нелегкий путь разработки правового акта, понять аргументы сторонников и противников его принятия.
Нельзя не поддержать позицию автора, высказанную им в отношении законодательных положений, устанавливающих порядок изменения общих принципов организации местного самоуправления. Согласно ст. 4 нового Федерального закона такое изменение допускается не иначе как путем внесения изменений в данный Закон. Казалось бы, такое установление не согласуется с общими представлениями о действии федеральных законов, которые не могут противоречить российской Конституции и федеральным конституционным законам. В отношении федеральных законов действует обычное правило, согласно которому позднее принятый федеральный закон имеет преимущество по сравнению с ранее принятым. Вместе с тем очевидно, что в целях обеспечения логики, последовательности и системности правового регулирования в названное общее правило не могут вписываться акты кодификационного характера, к которым можно отнести в значительной мере и Федеральный закон о местном самоуправлении. С другой стороны, верно также и утверждение о том, что новый Федеральный закон о местном самоуправлении нередко вторгается в предметы регулирования других систематизирующих и отраслевых законов, например Бюджетного кодекса Российской Федерации (с. 40 - 41).
Интересны рассуждения по поводу предмета регулирования муниципального права как самостоятельной отрасли российского права. Ставшие уже почти аксиоматичными в юридической литературе утверждения о комплексном характере отрасли муниципального права подвергаются в монографии убедительной критике. И хотя вопрос о предмете правового регулирования муниципального права как отрасли права пока так и остается открытым, тем не менее авторский взгляд на эту проблему, как представляется, заслуживает широкого обсуждения (с. 38 - 39).
Проводимая реформа местного самоуправления в существенной степени затронула вопросы территориальной организации местного самоуправления. Федеральный закон N 131-ФЗ практически исчерпывающим образом урегулировал данный вопрос, преодолев имевшую место неопределенность ранее действовавшего Закона 1995 г. Региональный законодатель при установлении территориальной организации местного самоуправления теперь поставлен в жесткие рамки, обеспечивающие необходимое единообразие в решении этих вопросов. Двухуровневая система построения местного самоуправления ныне обязательна для всех субъектов Федерации. Здесь особенно полезным и актуальным стал анализ соотношения административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориальной организации местного самоуправления (с. 78 - 129).
Несомненно, реальное местное самоуправление едва ли полностью вписывается в нормативную модель, даже если она и достаточно гибкая. Оно гораздо шире и богаче, и правовые нормы отражают подчас только небольшой срез существующих на этом уровне отношений. К сожалению, правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления Федеральным законом N 131-ФЗ также не всегда четко улавливает все многообразие ситуаций для установления территориальных границ муниципальных образований. В связи с этим отдельные его формулы будут еще дополняться. Следует согласиться с автором в том, что в ряде случаев необходимо увеличить порог допустимого участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении данных вопросов (с. 92).
Модернизация правового регулирования в области местного самоуправления, как известно, прежде всего была обусловлена необходимостью установления четких пределов компетенции местного самоуправления, в том числе путем исчерпывающего закрепления вопросов местного значения различных видов муниципальных образований, а также разграничения полномочий органов местного самоуправления с полномочиями федеральных и региональных органов власти. Вполне убедительным здесь представляется вывод В.И. Васильева о том, что законодатель, определяя современную функциональную характеристику местного самоуправления, опирался на потребности практики, стремился к усилению роли местного самоуправления как инструмента обслуживания общественных нужд (с. 138). Вместе с тем, и об этом вполне справедливо заявлено в монографии, главный вопрос местного самоуправления - подведение прочного экономического фундамента для осуществления вопросов местной жизни - остался так до конца и не решенным. Осуществление реформы местного самоуправления преимущественно сверху оказалось чревато многими перекосами в тактике реформирования, что существенно снижает эффективность достижения стратегических результатов реформ.
Новый Федеральный закон о местном самоуправлении значительное внимание уделил вопросам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в ущерб собственно экономическим гарантиям прав местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения. Результатом такой позиции законодателя в области разграничения полномочий, как известно, является то, что финансы концентрируются на федеральном уровне, а ответственность за осуществление значительного объема полномочий (особенно после их неоднократного перераспределения) передается на нижестоящие уровни (региональный и местный). В книге подчеркивается, что подобный неоправданный перекос едва ли обеспечит финансовую самостоятельность местного самоуправления и сбалансированность местных бюджетов. Своеобразным зеркалом перемен стала ситуация, когда на федеральном уровне уже не первый год имеет место профицит бюджета, а большинство нижестоящих бюджетов из года в год являются дефицитными. Введение новых методов бюджетного перераспределения лишь еще больше увеличит зависимость местного самоуправления от государственной власти.
Нельзя не согласиться с критической оценкой автором отдельных положений нового Федерального закона по вопросам основных организационно-правовых институтов муниципальной демократии и определения статуса органов местного самоуправления. Однако, показывая неточности и противоречия этих положений Закона, автор не подвергает огульной критике Закон в целом, а в корректной манере предлагает возможные варианты решения проблем. Такой подход делает работу действительно продуктивной.
Несмотря на содержащиеся в работе многочисленные критические замечания в адрес Закона, работа не оставляет пессимистического настроя в отношении дальнейшей судьбы этого акта. Главный вывод заключен в последней части работы: "Кое-где, используя неоднозначные, не всегда точные формулировки закона, его истолковывают не так, как это определяется концепцией документа, приспосабливают его к существующим негодным порядкам, рассчитывая на то, что пройдет время, и все вернется "на круги своя". Тут важны решительные действия органов государственной власти, защищающих законность и принимающих меры к исправлению ситуации. Но, как известно, одними указаниями и наказаниями жизнь закона не обеспечить. Она в значительной мере зависит от готовности выполнить закон тех людей, на которых он в первую очередь рассчитан" (с. 332 - 333).
Разумеется, как и любая творческая работа, монография В.И. Васильева также не лишена отдельных недостатков. Так, в ней практически не дается анализ переходных положений Закона, который, как известно, еще не вошел в юридическую силу в полном объеме. Между тем они действительно заслуживают рассмотрения, особенно учитывая те дискуссии, которые возникли по ряду из указанных положений. Именно эта часть нормативного акта претерпела уже неоднократные изменения, в том числе в силу их недостаточной первоначальной проработанности. В связи с этим оценка переходных положений была бы не только уместной, но и обеспечила бы большую завершенность проведенного научного анализа.
В свете проводимых реформ, безусловно, особое значение приобретают вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за решение стоящих перед ними задач. К сожалению, автор очень кратко, в отдельных случаях даже схематично, обрисовал вопросы ответственности. Думается, что эти вопросы также нуждаются в более подробном исследовании.
Завершая рецензию, хотелось бы отметить, что монография В.И. Васильева - это действительно первое солидное исследование актуальнейших проблем местного самоуправления, основанное на новейшем законодательном материале. Идеи, заложенные в монографии, являются хорошим подспорьем в дальнейшей законотворческой работе по формированию правовой основы местного самоуправления. Они окажут существенную помощь в применении положений Закона на практике органам государственной власти и местного самоуправления, при использовании своих прав на местное самоуправление гражданами России.
Журнал российского права, 2005, N 11