Объективности ради надо отметить, что закон содержит ряд новых норм, весьма полезных для практики содержания и развития национальной дорожной сети.
В частности, закон содержит:
* принцип нормативного финансирования содержания дорог;
* понятие «дорожная деятельность» и классификацию ее элементов;
* единую для внегородских дорожных сетей и городских улично-дорожных сетей классификацию автомобильных дорог;
* понятия «полоса отвода» и «придорожная полоса», а также порядок установления их границ;
* правила проведения строительных и ремонтных работ при пересечении автомобильных дорог с другими коммуникациями;
* а также ряд других полезных новаций.
Впрочем, о достоинствах нового закона лучше расскажут инициаторы его принятия.
Мы же на правах давних и публичных оппонентов этого закона хотели бы еще раз обратить внимание коллег - автовладельцев и прочих заинтересованных лиц - на его очевидные недочеты и наиболее спорные позиции.
Базовые национальные законы об автомобильных дорогах принимались в разные времена и в разных странах в целях ускорения развития национальной дорожной сети. Обычно эта цель непосредственно увязывалась с обеспечением территориальной связности страны, с созданием каркаса регионального развития и, что самое главное, с формированием комфортной среды обитания автомобилизированного обывателя - избирателя.
Классическим примером является закон США о федеральной поддержке автомобильных дорог - «Federal-Aid Highway Act of 1956: Creating the interstate system. The highway trust fund». Когда он был принят, на 1000 жителей США приходилось примерно 350 автомобилей, то есть примерно столько же, сколько сегодня в Москве.
В этих условиях новый закон поставил цели:
- сформировать сеть межштатных скоростных автомобильных магистралей (из каждого штата во все соседние!);
- установить под эти цели источник финансирования в виде знаменитого федерального трастового дорожного фонда, ставшего образцом для подражания в десятках стран мира;
- обусловить использование платных дорог и, особенно, бюджетных средств на их создание, многочисленными жесткими ограничениями.
Новый российский закон столь амбициозных целей не ставит: в статье 2 мы не найдем ни ускоренного развитие национальной дорожной сети, ни регионального развития, ни, тем более, создания сети скоростных автомобильных магистралей между всеми субъектами РФ на радость автомобилизированных обывателей.
Да и какие уж тут амбициозные цели, когда все новации в части бюджетного финансирования дорог сведены к нормативам на содержание дорог, а также к сугубо локальным поправкам к Бюджетному кодексу. При этом не было попыток ни пересмотреть печально знаменитую статью 35 Бюджетного кодекса, по сути дела налагающую запрет на все налоги обратных связей, включая дорожные, ни вернутся к вопросу о воссоздании системы дорожных фондов.
Новый закон вряд ли изменит что-либо к лучшему и в ситуации с местной дорожной сетью: в бюджетах муниципальных образований недостает средств не то что на ремонт дорог, но даже на замену светофоров, которые во многих поселениях не обновлялись с 1960-ых годов.
Да и в целом позиция законодателя в части городских дорог и улиц является сугубо невнятной. Вводя общие для города и внегородских трасс понятия и нормы по поводу полос отвода и придорожных полос, он решительно не замечает того факта, что Градостроительный кодекс не относит улично-дорожные сети городов к землям транспорта. Практические последствия этого печального факта жители больших городов могут наблюдать ежедневно; для москвичей и питерцев самым наглядным примером являются ситуации на улицах и площадях у конечных станций метро.
Аккуратно обойдя проблемы бюджетного финансирования дорожной деятельности, российский законодатель сделал упор на платные автомобильные дороги.
Соответственно, большинство спорных новаций представлено в главе 7, где трактуются вопросы их использования.
Здесь уместно обратить внимание на семантическую, экономическую и техническую подоплеку понятий «платная» и «бесплатная» дорога. На самом деле все дороги в мире платные, различаются только формы платы за пользование ими.
Базовой в настоящее время является налоговая форма. В большинстве стран мира содержание и развитие дорожных сетей происходит за счет целевых дорожных налогов, заложенных в цену моторных топлив, а также начисляемых по факту владения (приобретения, распоряжения, ...) автомобилем. Современные дорожные сети общего пользования, так сказать «сети эконом класса», обеспечивающие приемлемые условия движения в странах развитой автомобилизации, построены именно на эти деньги.
Все прочие, известные в мировой практике формы платы за пользования дорогами - не более чем тонкие регулирующие добавки к базовому и общепринятому налогово-бюджетному механизму.
Одной из таких тонких регулирующих добавок является так называемая «транспортная пошлина» («Transportation Toll»), взимаемая обычно у турникетов, установленных на съездах с участков дорожной сети, называемых "Toll Roads" или "Toll Facilities". По-русски (может быть не очень удачно) такие участки называются платными дорогами.
Использование старинного механизма «транспортных пошлин» в добавление к стандартным дорожным налогам позволило сформировать в пределах сетей общего пользования сегмент «сетей бизнес класса» с особо комфортными условиями движения. Заодно удалось решить важную задачу организации дорожного движения - рациональное распараллеливание трафика по альтернативным маршрутам.
Платные дороги в Европе - это, как правило, лучшие фрагменты национальной дорожной сети, относимые к классу скоростных автомобильных магистралей и искусственных сооружений (мостов, тоннелей, путепроводов) столь же высокого класса.
Платные дороги проходят по обособленным путевым конструкциям, с исключением пересечений в одном уровне, и не предназначены для местных сообщений. Они изолированы от местного трафика и пешеходов, обеспечивая тем самым условия для высокоскоростного безопасного движения.
Технология сбора платы за проезд, как правило, «турникетная»: на головном участке дороги предусмотрено многократное уширение проезжей части, с тем, чтобы прохождения автомобилей через входные шлюзы не приводило бы к значительным задержкам в движении. Количество промежуточных съездов и въездов, также оборудованных турникетами, минимально.
В странах с развитыми законодательными нормами защиты прав потребителей тариф за проезд 1 км составляет 6-8 евроцентов. Такую пошлину водители и защитники прав потребителей готовы считать не двойным налогообложением, но разумной добровольной доплатой за проход в зону «бизнес класса».
Новый российский закон все эти «тонкие детали» реальности игнорирует полностью.
В первую очередь это проявляется в ответе на вопрос о том, какие дороги могут эксплуатироваться на платной основе.
Ответ российского законодателя содержится в статье 36: если речь идет о внегородской сети, то платным может стать любой вновь сооруженный или реконструированный участок дороги; если о городе, то платной может стать любая новая улица. И ни одного слова по поводу категории дороги, которой предстоит стать платной.
Предлагаемая законом трактовка к тому же неработоспособна еще и в финансово-техническом плане: если платная дорога не изолирована от местной сети, на ней невозможно применение упомянутых «турникетных» технологий.
Взамен непременно появятся те или иные суррогатные, условно-расчетные схемы сборы платы. Не хотим гадать, но они наверняка будут выгодными для концессионеров, и вряд ли справедливыми для автовладельцев и налогоплательщиков.
Какая бесплатная альтернатива должна быть у платной дороги?
Для платных хайвэев Испании, Франции, Италии и т.п. этот вопрос совершенно неактуален. Все такие дороги включены в плотные, многосвязные дорожные сети - национальные, региональные, местные. Так что, во всех случаях «бесплатные» маршруты для транзитных поездок будут пусть менее комфортными и скоростными, но вряд ли заметно более длинными. Что же касается местных поездок, то «бесплатные» маршруты определенно короче: весьма немногие населенные пункты расположены вблизи въездов на платный хайвэй.
Иное дело - совокупность российских дорог, которую и сетью то назвать сложно. У нас ведь из точки «А» в точку «Б» дорога, как правило, одна-единственная, какая уж есть...
В этой связи вопрос о допустимом перепробеге по альтернативному бесплатному маршруту становится чрезвычайно важным. Законодатель ответил на него жестко: согласно статье 37 альтернативный маршрут может быть втрое длиннее платного.
Что это означает по географии?
Допустим, что «первую бетонку» реконструируют и превратят в платную дорогу - ЦКАД. Тогда бесплатной альтернативой для платного проезда из Троицка в Апрелевку станет объездной маршрут по Калужскому шоссе, далее по МКАДу и по Киевскому шоссе в обратном направлении.
Если же сделать платной дорогу Москва-Воронеж, то бесплатной альтернативой прямого пути до Воронежа можно будет объявить маршрут через Саратов и Пензу.
Впрочем, даже тройной перепробег показался законодателю чрезмерным ограничением для будущих концессионеров. В случае если платная дорога эксплуатируется на Крайнем Севере и приравненных местностях, бесплатной альтернативой законодатель готов считать маршрут любой протяженности, хоть через Северный полюс.
Что означает троекратный перепробег с точки зрения тарифов?
Смысл бесплатного альтернативного маршрута по идее состоит в том, что проезд по нему обойдется водителю дешевле, чем по платному.
Примем теперь во внимание, что протяженность бесплатного маршрута в три раза больше платного, и проведем несложный расчет.
Легко видеть, что тариф за 1 км проезда по платной дороге должен быть никак не меньше, чем суммарные издержки автомобилиста на 2 км проезда по бесплатному альтернативному маршруту. В эту сумму входят затраты на бензин, прочие эксплутационные расходы, плюс - цена дополнительно потраченного времени.
Выходит, что в современных ценах на бензин, километровый тариф на платной дороге не может быть меньше 4,5-5 рублей, или же 12 - 14 евроцентов.
Заметим, что это примерно в 1,5-2 раза больше, чем тарифы, действующие на превосходных платных хайвэях Франции и Италии. И еще заметим, что если сделать тариф более щадящим, то по бесплатной «утроенной» альтернативе никто ездить не станет.
Вывод здесь очевиден: российский законодатель сделал понятие «бесплатного альтернативного проезда» сугубо номинальным.
За что отвечает концессионер?
Вот ответ, содержащийся в методическом документе Всемирного банка «Платные дороги. Современные тенденции участия частного сектора»:
«частная компания должна брать на себя операционные риски в течение периода эксплуатации, либо сумму строительных и операционных рисков в течение контрактного периода».
А вот ответ, содержащийся в статье 38 нового закона:
«предусматриваются обязательства концедента по выплате компенсации концессионеру в случае недостижения в процессе использования установленных концессионным соглашением показателей интенсивности движения и состава транспортных средств».
Как говорится, почувствуйте разницу! Российский концессионер не отвечает даже за собственные ошибки, допущенные на стадии проектирования, строительства и эксплуатации дороги: все операционные риски щедрый российский законодатель (в отличие от прижимистых банкиров из Всемирного банка!) возложил не на частную компанию, а на государство.
Какую выгоду получает концессионер?
Зарубежная частная компания - эксплуатант платной дороги, живет к вящей пользе автомобилистов и собственных акционеров за счет кассовой выручки, собираемой на шлюзах и турникетах.
Российский концессионер получит этот источник доходов везде, где сумеет поставить те же шлюзы и турникеты. А где не сумеет, там заручится финансовой поддержкой концедента.
Но, судя по всему, все это не станет главным доходным источником для российского концессионера.
Главный его бонус - земля. В новом законе вопросы предоставления концессионеру в аренду земельных участков трактуются опять-таки в противоречии с мировым опытом. В статье 39 нет стандартного ограничения, согласно которому эти земельные участки должны располагаться в пределах полосы отвода автомобильной дороги либо придорожной полосы.
Фактически это означает переход от дорожной концессии к передаче в концессию земельных участков как таковых. То есть под предлогом реализации дорожных проектов можно будет не без успеха заняться переделом земельной собственности в окрестностях крупнейших городов страны.
Подведем итоги.
В своей «общей части» новый закон по сути дела не предлагает действенных мер к решению назревших задач развития национальной дорожной сети, особенно на местном уровне.
В свой «особенной части», посвященной платным дорогам, закон полностью игнорирует весь накопленный в этом направлении зарубежный опыт и, тем более, интересы обывателя - автомобилиста. Одновременно закон впрямую неприкрытым образом лоббирует интересы концессионеров, которые займутся эксплуатацией платных дорог в России.
Единственным реальным результатом принятия этого закона станет появление нескольких дорожных концессионеров, которые не сильно улучшат дорожную сеть, но непременно войдут в число крупнейших землевладельцев России.