ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (И. Ивачев) (ЭЖ-Юрист, 2005, N 35) Длящиеся правонарушения

Одним из наиболее сложных вопросов, связанных с привлечением к любому виду ответственности, является проблема исчисления сроков давности. Особую актуальность она приобретает для таких отраслей, как уголовное и административное право, поскольку они содержат такой особый правовой институт, как длящееся правонарушение (преступление). Однако если в теории уголовного права понятие "длящихся составов" достаточно подробно разработано и успешно применяется в судебной практике, то в отношении административных правонарушений ситуация обстоит значительно сложнее. В то же время от правильного определения момента, когда правонарушение считается оконченным, зачастую полностью зависит возможность привлечения к административной ответственности.
СОВЕРШЕННОЕ ИЛИ ДЛЯЩЕЕСЯ?
В действующем административном праве России существует правовой институт, прямо не предусмотренный законодательством. Как известно, в соответствии со ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) определен срок, в течение которого уполномоченным государственным органом может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении.
Важность указанного срока давности привлечения к ответственности определяется тем, что "...наложение административного взыскания без учета времени совершения правонарушения и сроков давности привлечения к административной ответственности противоречит публично-правовым принципам назначения наказания за административное правонарушение" (постановление ФАС Поволжского округа от 08.02.2005 по делу N А65-16407/04-СА1-36).
В повседневной практике привлечения юридических лиц к административной ответственности значительное число вопросов правоприменительной практики связано с определением того, является ли административное правонарушение совершенным или длящимся.
Разграничение административных правонарушений на совершенные и длящиеся важно потому, что установленные ст. 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности являются пресекательными и в случае их пропуска суд принимает решение об отказе в привлечении к административной ответственности.
По сути дела, истечение срока давности привлечения к административной ответственности является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ, постановление ФАС Московского округа от 21.01.2005 N КА-А41/12999-04).
Особенность сложившейся ситуации состоит в том, что КоАП РФ не содержит определения длящегося правонарушения, поэтому важную роль в решении этого вопроса занимает судебная практика.
ПРАКТИКА СУДОВ
Определение длящегося правонарушения выводится из системного анализа пунктов 1 - 4 Постановления 23-го Пленума Верховного Суда СССР от 04.03.1929 "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям".
В соответствии с п. 1 вышеуказанного Постановления Пленума длящееся преступление можно определить как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования. Длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти).
В развитие вышеуказанных положений в п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" было указано следующее: "...судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением".
Так, к длящимся правонарушениям относятся противоправные деяния, совершаемые непрерывно в течение более или менее длительного времени, характеризующиеся непрерывным осуществлением единого состава определенного деяния. Например, по мнению ФАС Восточно-Сибирского округа, нецелевое использование средств федерального бюджета является длящимся правонарушением (постановление от 06.07.2004 по делу N А74-1081/04-К2-Ф02-2516/04-С1).
Длящимся правонарушением следует признавать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение продолжительного периода времени. Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного действия или противоправного бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него законодательством обязанности и прекращается вследствие действий самого лица, направленных к прекращению правонарушения, или (что случается более часто) вмешательства уполномоченного государственного органа.
Таким образом, длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения, которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода не исполняется.
В статье М.А. Буравцова, опубликованной в "Вестнике Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 2, 2004 г., был рассмотрен пример судебного спора, в ходе которого "суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что при решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или не к длящимся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения. Оконченным считается правонарушение, которое характеризуется полной реализацией объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения имеет место тогда, когда лицом добровольно перестают совершаться противоправные действия либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение. Длящееся правонарушение является юридически оконченным (что определяет возможность привлечения лица к ответственности уже с этого момента)".
Таким образом, длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения, которое продолжается в течение всего периода времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного периода времени не исполняется.
Приведем примеры длящихся административных правонарушений. Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.12.2004 по делу N А19-10743/04-36-Ф02-5453/04-С1 было определено, что правонарушение, предусмотренное п. 4 ст. 14.17 КоАП РФ ("Промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией"), является длящимся правонарушением, "поскольку складывается из ряда тождественных противоправных действий, направленных к общей цели и составляющих в совокупности единое правонарушение".
Административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 КоАП РФ за пользование земельным участком без оформленного в установленном порядке правоустанавливающего документа, носит длящийся характер (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22.09.2004 по делу N Ф04-6846/2004(А45-4863-29).
Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 24.03.2005 по делу N А56-22055/04 было определено, что "...бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением возложенных на лицо обязанностей под угрозой привлечения к ответственности, продолжающееся на следующий и последующие дни по истечении установленного нормативным актом срока, является длящимся правонарушением".
В действиях заявителя суд установил наличие состава административного правонарушения, выразившегося в реализации проекта, подлежащего государственной экологической экспертизе и не получившего ее положительного заключения, что свидетельствует о том, что правонарушение является длящимся (см.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20.10.2004 по делу N Ф04-7460/2004(5574-А45-32).
При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к категории длящихся или недлящихся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон.
Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение.
Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные КоАП РФ.
В постановлении ФАС Северо-Западного округа от 28.03.2005 по делу N А56-28518/04 было указано, что длящееся правонарушение представляет собой противоправное деяние (действие или бездействие), сопряженное с последующим длительным невыполнением лицом возложенных на него обязанностей. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обусловливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося правонарушения.
Также в процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятия следует обратить внимание на то, что некоторые правонарушения, внешне похожие на длящиеся, тем не менее таковыми не являются. Например, в постановлении ФАС Поволжского округа от 08.02.2005 по делу N А65-16407/04-СА1-36 было установлено, что "...неоприходование наличных денежных средств в кассу предприятия может состоять из отдельных действий, то есть быть многоэпизодным, но не длящимся правонарушением".
Юрист
И.ИВАЧЕВ