В Петербурге осваивают проекты, которые могут стать модельными для реализации программ государственно-частного партнерства (ГЧП) на основе концессий. А закон о концессиях депутаты Госдумы РФ обещают принять уже в сентябре 2005 года. Об этом было объявлено на конференции в рамках экономического форума, которую вели два вице-губернатора Петербурга - Михаил Осеевский и Юрий Молчанов
Председатель комитета по собственности Госдумы РФ Виктор Плескачевский, участвовавший в конференции, пояснил, что по поводу основных положений закона о концессиях недавно депутаты пришли к общему мнению. Однако законопроект неожиданно притормозили в Правительстве РФ. Почему, это сейчас выясняется.
По данным Ю. Молчанова, в Великобритании оборот программ ГЧП оценивается в 24 млрд фунтов стерлингов, что эквивалентно 17% бюджета страны. Во Франции 75% всех магистралей построены на основе концессий.
В Петербурге, не дожидаясь изменений в федеральном законодательстве, дали старт веренице проектов, схема реализации которых схожа с ГЧП. В частности, правительство Петербурга гарантирует частным инвесторам приоритетность реализации проекта для города, сохранение в неизменном виде их затрат в установленной доле, минимальную доходность проекта и разделяет с ними риски. Среди таких проектов можно назвать строительство Западного скоростного диаметра и морского пассажирского терминала на Васильевском острове. Стоимость последнего объекта - 39,5 млрд руб., из которых только 5 млрд руб. предполагается выделить из бюджета - в основном на дноуглубление и намыв территорий. Реализация проекта - по принципу "построил - владей - эксплуатируй". Среди других проектов типа ГЧП - сооружение Орловского тоннеля (стоимость 9,7-11,2 млрд руб., длина 1,6 км) и Юго-Западных очистных сооружений (принцип "построил - владей - эксплуатируй - передай государству").
Особо стоит остановиться на проектах создания систем водоснабжения юга и юго-запада Петербурга, а также теплоснабжения Петроградского района. Здесь схема реализации схожая. Например, на комплекс теплоснабжения, к которому подключают 220 домов, предполагается затратить 9 млрд руб. Фактически ни рубля из бюджета Петербурга не выделяют. Все расходы на теплоснабжение потом "подвешивают" на тариф энергетиков.
В этом уязвимость подобных программ. Представитель компании "ПрайсвотерхаусКуперс" Гизелла Крамер указала, что государство не должно полностью перекладывать тарифную составляющую на потребителей. В Германии, в частности, при строительстве или модернизации автодорог софинансирование государства пропорционально трафику тяжелых грузовиков. Иными словами, частные инвесторы закладывают в тарифы расходы на окупаемость автотрассы из расчета затрат на обеспечение передвижения подвижного состава с низкой нагрузкой на ось. А добавка на компенсацию затрат в комплексе работ по укреплению конструкций дорог под тяжеловозный трафик берется из госбюджета.
В. Плескачевский обратил внимание на еще одно слабое звено подобных проектов. Арендная плата - это тарифная составляющая, регулируемая государством. Возникает опасность, что городские власти покушаются на функции федеральных структур. Он привел простой пример, поясняющий, в чем суть угрозы. В доме через квартиры проходят магистральные трубы. Владелец жилья за свой счет сменил кусок протекавшей трубы. В чьей собственности должно находиться это имущество? По идее, в собственности владельца квартиры. Но при этом технологически трубу нельзя разделить на части, зато можно в нее врезать кран и перекрыть подачу воды соседям...
Пока в РФ нет закона о концессиях, отношения в рамках ГЧП регулируют договорами. И приходится рассчитывать на добросовестность как представителей органов власти субъектов РФ, так и собственников. Между тем в России уже накоплен опыт, когда в результате соглашений о разделе продукции часть недр оказывалась фактически в частной собственности. В этом и основная проблема: федеральный закон должен поставить концессионные отношения в такие рамки, чтобы передавать не само имущество, а право на его владение.
Если следовать этой логике, то, как выразился депутат Госдумы, идея искорежить морской фасад самим фактом строительства нового морвокзала выглядит не очень здорово: сначала надо было сформировать и закрепить неизменным тот архитектурный образ, который должен открываться взору с залива, а потом уже встраивать в отведенные для этого ниши портовые сооружения. Иначе, например, нарушаются права собственников, которым при покупке предлагали квартиры с видом на море. Сейчас получается, что их обманули строители, а городские власти вроде как ни при чем, если новые здания загородят этот самый вид на плещущиеся волны...
Ю. Молчанов был вынужден признать, что сложность реализации таких проектов в том, что закон о концессиях после его ратификации может привести к ревизии городских программ ГЧП. Ведь тогда все будет регламентировано на уровне Федерации. И собственность, которая будет создана с участием города, будет передана не ему, а федеральным структурам. Нынешний проект закона не предусматривает даже долевой собственности субъектов РФ в концессионных проектах.
Аналогично могут поступить и с дорожной инфраструктурой: при строительстве платных магистралей долевое финансирование из средств субъекта РФ не предполагает появление в создаваемой собственности его доли. Кроме того, роль заказчика может исполнять только ГУП, а ему мало кто из частных инвесторов доверит в управление свои средства. Нет методик оценки эффективности ГЧП, определения оптимального уровня тарифов и принципов возмещения затрат. Не учитывается целый ряд инвестиционных рисков (строительные, рыночные, обслуживания и эксплуатации). Не регламентирован порядок, обеспечивающий свободный доступ к инфраструктуре и соблюдение стандартов качества услуг, оказываемых эксплуатантом.
Единственной гарантией того, что программа ГЧП будет завершена через 20-40 лет, служит закон о финансировании целевых программ из средств Петербурга, по которому в бюджете города на каждый последующий год резервируют средства. Но в будущем власти не раз сменятся, и нет гарантии, что на очередном витке чиновники и депутаты не изменят городское законодательство.
Тем не менее участники конференции оценили перспективы развития концессий и программ ГЧП в России оптимистично: пока, по оценкам Мирового банка, в РФ не более 25% имущества передано в собственность. Из остальной доли большинство объектов эксплуатируют на условиях аренды, где, по выражению одного из участников конференции, у государства есть достаточно прав, чтобы "изнасиловать" предпринимателя.
Борис Ушаков