На днях спросила знакомого депутата-муниципала, который уже не представляет своей жизни без депутатства и бесконечного выборного процесса: - Ну-ка раскалывайся! Сколько в месяц получаешь? И он с нарочито возмущенным лицом ответствовал: - Негоже чужие деньги считать! И вообще - каждый имеет право на коммерческую тайну. Посмеялись!
А мне подумалось: смех-то наш нехороший, гаденький какой-то. Почему это, скажите, считается неприличным говорить о том, сколько денег избранная нами персона имеет из общего бюджетного кармана. Может, все же подсчитать? Учитывая, что это не чужие деньги, а наши общие.
Жить по реестру?
Депутатские денежки расписаны городским законом «О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге», принятым пять лет назад. В этом законе поначалу все считалось в МРОТ. Оклады глав МО, председателей советов - от 19 до 22 МРОТ. Остальные народные избранники, работающие в местном самоуправлении на постоянной основе, то есть с отрывом от своего основного жизненного занятия, - от 12 до 20 МРОТ в зависимости от должности.
Существует разграничение уровня заработной платы муниципалов и в зависимости от того, к какой категории относится то или иное МО. Логику, по которой городские законодатели разбили все наши 111 МО на категории, понять, честно говоря, сложно. Но, поскольку это положение забито в закон «О реестрах...», оно действует.
У муниципалов есть возможность законным образом увеличить свое содержание. Глава МО или председатель совета может премировать своих коллег «за высокие достижения в труде», принять решение о надбавках «за сложность, напряженность, специальный режим работы», а также выписывать им материальную помощь.
Решение о материальной помощи, надбавках и премиях ему - руководителю - должен принимать совет.
В год на каждое муниципальное должностное лицо помимо чистого оклада может быть предусмотрено еще шесть окладов на премии, три оклада - на надбавки и три - на материальную помощь. Итого двенадцать «довесков». В общем, каждый месяц можно рассчитывать на удвоение «получки». Закон говорит, что это возможно. Но в реальности премии и надбавки давно стали постоянными, без всякой оглядки на «высокие достижения в труде». Любопытно, что нигде в законе не упоминается об оплате работы народного избранника, работающего в совете не на постоянной основе. То есть если тебя избрали, но ты депутатствуешь в свободное от основного труда время, то и занятие это не должно оплачиваться вовсе. Другое дело, что почти нигде в городе нет просто депутатов. Каждый является председателем какой-то комиссии, заместителем председателя совета МО по каким-то вопросам... Количество муниципальных должностей сегодня не регламентировано.
За пять лет действия этого закона в него вносились несколько изменений. Во-первых, с 2003 года оклады считают не в МРОТ, а в неких учетных единицах. Ну прямо-таки у. е. Тогда, в 2003 году, эта самая учетная единица равнялась 450 рублям. В декабре 2004 года она увеличилась до 500 рублей. Таким образом, руководители советов (главы МО) должны иметь оклад от 9 тысяч до 11 с половиной, а остальные - от 6 до 10 тысяч рублей. В общем, негусто по нашим-то временам. Даже если и удвоить сумму окладов прибавками и премиями, она не поражает воображение.
Пришел на заседание - платите!
Поражает воображение другое. С какой изобретательностью практически повсеместно муниципалы умудряются увеличивать свое содержание выходящими за рамки закона «О реестрах...» способами. Этот процесс имеет право и возможность отслеживать лишь одна государственная инстанция - прокуратура. И то... с большими оговорками и нескончаемыми «но».
Комментирует сотрудник городской прокуратуры советник юстиции СветланаЯковлева: - Прокурорские проверки показывают, что муниципалы нередко принимают решения о выплате себе помимо окладов еще и компенсаций за свою деятельность: за каждого принятого избирателя, за участие в заседаниях... В Красногвардейском районе сотрудники прокуратуры отметили такую вот переплату муниципалов самим себе более чем в миллион рублей. То же - в МО «Комендантский аэродром». 65-е МО Приморского района собственным решением причислило себя к другой категории с более высоким уровнем окладов.
В этих и многих других случаях последовали меры прокурорского реагирования: в муниципальный совет были направлены предупреждения, что так делать не надо. Некоторые МО отменили свои решения. В иных случаях прокуратура пошла в суд.
В судебной практике, надо признать, до недавнего времени у прокуратуры особых успехов не было. Дела развивались по двум сценариям. Первый: муниципальные советы, у которых не слишком крепкие нервы, в досудебном порядке признавались в своей неправоте, отменяли решения о компенсациях и иных финансовых нарушениях. Второй: муниципалы с крепкими нервами достаточно спокойно шли в суд, где не стеснялись в своих речах ссылаться, к примеру, на Европейскую хартию о самоуправлении, где есть мысль о необходимости финансового благополучия народных избранников. А еще говорили о святости решения, принятого большинством при голосовании. Районные суды не только мучительно долго рассматривали дела, но и откровенно не знали, какие решения следует принимать.
Волынить таким образом можно было долго. До следующих муниципальных выборов. А свежеизбранные депутаты после небольшого срока скромности вновь изыскивали способы повышения своего содержания.
Кое-что изменилось, после того как дело о нарушениях в Кронштадте городской прокуратуре удалось довести до Верховного суда, который почему-то не умилился речам о необходимости благополучия народных избранников. Кронштадтские нарушения заключались в самовольном увеличении учетной единицы, в которой исчисляются депутатские оклады. В конце прошлого года Верховный суд признал это неправомерным. Мало того: в Верховном суде прозвучало, что всякий соискатель депутатского мандата, идя на выборы, должен знать, какое жалованье ему положено по закону. И идти в местное самоуправление не ради собственного удачного трудоустройства, а чтобы сделать что-то полезное для своей улицы, своего микрорайона.
Авторитетное заключение высшей судебной инстанции повлияло и на районные суды. Они получили юридический ориентир, которого были лишены в умопомрачительном клубке современного российского законодательства. Теперь они более смело принимаются за рассмотрение муниципальных дел.
Правда, пока дело не идет дальше фиксации в судебных документах фактов противозакония. Ни одного неправедно полученного депутатами рубля еще не вернулось в муниципальные бюджеты. Практика самим увеличивать себе содержание сохраняется в МО Красногвардейского, Фрунзенского районов. И это лишь то, что доподлинно известно прокуратуре. Остается лишь гадать, сколько фактов прокуратуре неизвестно.
Подачка вместо трансферта
Кроме неисполнения закона «О реестрах...» предметом пристального внимания городской прокуратуры стали трансферты населению.
Трансферт. За этим мудреным словом скрывается простая единовременная помощь, которую муниципалы могут оказывать гражданам. И оказывают!
Приходит малообеспеченная бабушка к депутату:
- Родненький, надежа и опора ты наша! Всегда за тебя голосовать буду, только помоги!
А он ей:
- Знаю, что трудно живется. Потому и выплачу вам сейчас 400 рублей. Прошу получить...
Приходит другая бабушка:
- Навыбирали тут вас, бездельников. Хоть бы кто пальцем шевельнул, чтобы старикам помочь...
И как бы трудно ни жилось второй бабушке, она, как говорится, мимо кассы.
Так вот, данный пример не имеет никакого отношения к законным трансфертам. А имеет он отношение, скорее, к предвыборным подачкам. Отличие основательное.
Трансферт - это обязательные выплаты определенной категории граждан, осуществляемые в соответствии с нормативными документами, принятыми муниципальным советом. Должно быть четко определено, в какой ситуации, в каком объеме и кто имеет право на такую помощь. Документ должен быть опубликован, чтобы об этом муниципальном благе знали все граждане, а не только соседи, знакомые и родственники депутата.
Факты нарушений в этой сфере замечены прокуратурой в МО «Гражданка», в 9-м Василеостровского района, в поселке Серово Курортного района. И если во всех МО, где вместо законных трансфертов имели место подачки, советы исправили ситуацию, получив предписания прокуратуры, то в Серове произошла целая история. Тамошние депутаты тоже приняли решение о наведении порядка в трансфертах, установив, что материальная помощь будет выплачиваться малоимущим на средства санитарии и на уход за детьми, но... После этого вдруг из Генеральной прокуратуры в городскую приходит жалоба жительницы поселка Серово, сопровождаемая приказом разобраться. Гражданка написала, что она бедная пенсионерка, которой не хватает денег на питание, что депутат оказал ей материальную помощь, а плохая районная прокуратура вынесла на это свой протест... Пришлось сотрудникам прокуратуры объясняться и с вышестоящей инстанцией, и с поселковыми муниципалами, и с жалобщицей. Хотя они и были уверены, что письмо в Москву было инициировано самим депутатом-благодетелем.
Свой фонд «на взятки»
Нарушения в сфере трансфертов страшны не сами по себе. Они опасны потому, что создают плодородную почву для коррупции в местном самоуправлении. Но бесконтрольные выплаты гражданам в этом смысле - ничто по сравнению с так называемыми внебюджетными фондами. Их создание стало в наших МО массовым явлением: в 15-м МО и 25-м, в 53-м и 50-м. А еще: в 57-м, 78-м, 82-м, МО «Литейный округ», «Обуховский», «Невская застава», «Невский округ», «Кронштадт», «Дворцовый округ», «Лиговка-Ямская», «Сосновское», «Парнас», «Светлана», «Левашово», «Шувалово-Озерки», «Морские ворота», «Нарвский округ».
Создается такой фонд решением муниципального совета. Формулировка, обосновывающая необходимость такого шага, может быть любой. Но обязательно красивой: мол, многие граждане хотят внести свои добровольные пожертвования, которые позволят сделать муниципальный округ краше и благополучнее. Не надо быть семи пядей во лбу, чтобы понять, что пенсионеры вряд ли понесут свои рубли в этот фонд. Жертвователями являются бизнесмены, работающие на территории того или иного МО.
Много ли есть на свете бизнесменов, которые ищут посредника, чтобы оказывать благотворительную помощь? Если ему - бизнесмену - захотелось сделать доброе дело, то он, скорее всего, без всяких муниципальных депутатов поставит десяток скамеек или отремонтирует школьное крыльцо. Деньги во внебюджетный фонд бизнесмены вносят с совсем иными целями... Лучшая схема получения вульгарной взятки - для депутатов и приобретения «карманного» муниципального совета - для бизнеса. Ведь средства фонда муниципалы расходуют, как хотят. Это ничем не регламентировано и никем не контролируется. А хотят они, как правило, себя подкормить.
С прошлого года городская прокуратура взялась за выкорчевывание этого незаконного явления и столкнулась с глухой обороной. Прокурорские предписания оставались безответными или получали отпор в виде длинного перечня причин, по которым ликвидация фонда самым негативным образом отразится на эффективности работы муниципального совета. Выход был один - идти в Арбитражный суд. Только после этого шага прокуратуры деятельность фондов в большинстве МО-нарушителей была свернута.
Главное - найти виновного?
- В последнее время в районные прокуратуры поступает немалое количество жалоб на действия или бездействие муниципальных советов, на нерациональное и несправедливое, с точки зрения граждан, использование бюджета. К примеру, поступают сигналы, что в некоторых МО неравномерно расходуются средства на благоустройство: в одних микрорайонах густо, в других - пусто, - рассказывает Светлана Яковлева. - Должна заметить, что, во-первых, методы работы конкретного муниципального совета это прежде всего основание для выводов, которые должны сделать избиратели накануне следующих выборов. Во-вторых, сотрудники прокуратуры не раз сталкивались с попытками использовать обращение в прокуратуру как способ предвыборной борьбы. Непозволительно манипулировать общественным мнением на выборах, используя потенциал прокуратуры. Это принципиально! Сегодня мы проверяем лишь три аспекта муниципальной деятельности: соблюдение закона «О реестрах...», трансферты и внебюджетные фонды. Следовательно, даже если гражданепоймали своих муниципалов на откровенном вранье, сегодня не существует инстанции, в которую они могли бы обратиться, дабы сию секунду прекратить безобразие и наказать виновных. Законодательство о местном самоуправлении ныне таково, что практически невозможно установить контроль со стороны за муниципальным бюджетным процессом.
Бюджетный кодекс разбивает все государственные деньги на три бюджетных уровня. Федеральная казна, казна субъекта Федерации и муниципальные деньги. У каждого уровня - собственная контролирующая инстанция, в обязанности которой входят расчеты и учет. На муниципальном уровне такой вот контролирующий орган должны создавать... сами депутаты-муниципалы. Иные МО в городе по нескольку лет работают, вообще не принимая местного бюджета. И ничего! В 2009 году должен вступить в силу новый федеральный закон о местном самоуправлении. Первое, что обязательно произойдет: в каждом МО будет создана муниципальная администрация. Сейчас это дело добровольное. В дальнейшем станет обязательным. И это, по мнению городской прокуратуры, во многом решит проблему ответственности муниципалов за решения, в том числе - финансовые.
Сегодня персональную ответственность никто из депутатов не несет, поскольку все решения принимаются коллегиально. Даже в тех МО, где администрация создана уже сейчас. С 2009 года ответственность - в том числе и уголовная - будет ложиться на того, кто подписывает финансовые документы. На администратора.
Итак, прокуратура ждет начала действия нового закона о местном самоуправлении, чтобы иметь персону, на которую можно возложить ответственность вплоть до уголовной. Логика блюстителей законов государства ясна.
Однако есть и гражданская логика. Есть опыт политического развития страны. И он подсказывает, что депутатская «масса» при муниципальной администрации, скорее всего, будет играть вторую роль. Ее делом станет принять бюджет или какую-нибудь адресную программу. А дальше делом рулить будет администрация, не подпуская рядовых депутатов ни к каким локальным решениям. Таким образом, административная верхушка муниципального уровня - и это уже происходит! - превратится из депутатского корпуса в чиновничий. В каждом из 111 городских МО - по микроправительству. Выдержит ли такое город?
Опыт управления депутатами у администраторов всех мастей огромен. Им известно, на какие рычаги надо жать, чтобы было принято правильное решение. Им известно, что нужно сделать, чтобы и в следующем созыве оказались люди, которые заранее знают, кого надлежит избрать главным администратором. Имея такой опыт, у муниципального руля можно сидеть пожизненно.
В общем, все еще очень неясно. Порождены муниципалы были вроде бы с благой целью. И именовались изначально местным самоуправлением. Но со временем как-то незаметно они стали называться муниципальной властью. Слово «самоуправление» осталось в памяти, да еще - в названии законов. Начало действия нового федерального закона лишь упрочит эту ситуацию, придав муниципальной власти еще большее сходство со строением власти субъекта Федерации. Не захотим ли мы со временем вновь вспомнить о самоуправлении?
Ясно сегодня только одно. Не существует инстанции, куда граждане могли бы пожаловаться на непринципиальных муниципалов. Зато существует возможность переизбрать негодных депутатов на следующих выборах и наполнить муниципальный совет людьми, более трепетно относящимися к общественной выгоде, к общественному кошельку.
Наталья Орлова