Стратегия сохранения культурного наследия Санкт-Петербурга будет работать, если власти создадут четкие правила для бизнеса, который они хотят привлекать к решению этой проблемы
Cтратегия сохранения культурного наследия, недавно одобренная правительством Санкт-Петербурга (далее - Стратегия) , может явиться попыткой внедрения на уровне города нового управленческого подхода. Разработанная специалистами Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП), Стратегия предлагает рассматривать проблемы сохранения памятников, ансамблей и исторически сложившейся городской среды в комплексе с задачами экономического развития Петербурга. Одним из приоритетов должно стать привлечение частных инвестиций для восстановления и более эффективного использования зданий-памятников, на содержание которых у государства нет денег (из 7780 объектов культурного наследия более 2 тыс. - объекты недвижимости).
Впрочем, Стратегия окажется просто декларативным документом, если не будет подкреплена конкретными механизмами реализации. Их создание сейчас - главная проблема для Смольного. Задача усложняется тем, что решение ряда вопросов зависит от позиции федеральных властей. Но в первую очередь в самой администрации Петербурга необходимо выстроить четкое взаимодействие между отраслевыми комитетами. Утверждение правительством Стратегии, которая была однозначно поддержана губернатором Валентиной Матвиенко, должно подтолкнуть чиновников к совместной работе.
Новая конструкция
"Стратегию мы готовили отнюдь не как абстрактный документ, который будет реализовываться в какой-то отдаленной перспективе, - утверждает Вера Дементьева, председатель КГИОП Санкт-Петербурга и главный идеолог Стратегии. - Одновременно мы работали над проектами ключевых нормативных актов, необходимых для осуществления предложенной нами политики в сфере сохранения культурного наследия".
Главным регулятором градостроительных изменений в центре должна стать новая система зон охраны (подробнее см. "Проскочим?" Эксперт С-З №27 от 18-24 июля 2005 года). На ее основе будут установлены дифференцированные режимы использования территорий, отражаемые в Правилах землепользования и застройки. Важно и то, что предметами градостроительной охраны становятся объекты не только внутри охранной зоны (ядра исторического центра), но и в зоне регулируемой застройки, где допускаются более существенные преобразования. Например, предметами охраны станут отдельные улицы, перспективы и виды, представляющие историческую ценность.
Границы зон охраны памятников по закону "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и зонах охраны" вступают в действие одновременно с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Последние же, по установленной законом процедуре, будут приняты лишь в середине 2006 года. Председателя КГИОП такая ситуация не устраивает: "Мы понимаем, что основные споры начнутся тогда, когда мы сделаем и представим максимально подробные, на уровне кварталов, режимы использования территорий. При этом, на наш взгляд, на тот период, пока не приняты Правила землепользования и застройки, должны быть утверждены временные режимы. Иначе на огромной территории объединенной охранной зоны, где в реальности сейчас практически ничего не охраняется, застройщики получат еще на полгода полный простор для своей деятельности". И действительно, как показывает опыт, проекты строительства, начатые в переходных и неопределенных условиях и грубо нарушающие облик центра города, затем невозможно приостановить или х отя бы скорректировать.
Кроме того, Петербургу необходимо идентифицировать состав объектов, включаемых в список Всемирного наследия ЮНЕСКО, - чтобы был перечень конкретных памятников, их границ и предметов охраны. Для объектов ЮНЕСКО будет устанавливаться максимально жесткий режим охраны (как для центральной охранной зоны, согласно новой системе). Это будет иметь вполне практический смысл. "Сейчас я не могу предъявить иск застройщику, который разрушил объект ЮНЕСКО или построил, скажем, высотное здание на Выборгской набережной, нарушившее историческую панораму города, или в Михайловском саду, заслонив вид на Инженерный замок, - признает Вера Дементьева. - Механизм станет работать только после уточнения перечня объектов ЮНЕСКО: тогда будут зафиксированы все ограничения - высота, зоны просмотра, видовые каналы и т.д. Эти параметры войдут в Правила застройки, имеющие силу закона".
По петербургскому счету
Предполагается, что вопросы, которые могут регулироваться на уровне города, найдут отражение в региональном законе "Об объектах культурного наследия Санкт-Петербурга" . Этот закон, разрабатываемый уже несколько лет, должен перевести на язык нормативного акта основные идеи, содержащиеся в Стратегии.
Прежде всего следует приветствовать намерение авторов законопроекта ужесточить ответственность пользователей объектов культурного наследия, как собственников, так и арендаторов. Именно с несовершенством федерального законодательства в этой части связано резко негативное отношение многих деятелей культуры к расширению практики приватизации памятников.
Региональный закон должен детально регламентировать, в частности, вопросы сноса зданий-памятников (сегодня федеральное законодательство из-за отсутствия ряда подзаконных актов фактически не работает). "Снос памятников запрещен, - говорит Вера Дементьева. - Мы не намерены довольствоваться экспертизами об аварийности зданий, которые приносят в КГИОП застройщики. Мы хорошо понимаем, какова может быть степень "независимости" организаций, проводящих по заказу инвесторов подобные экспертизы! Аварийность или доведение объекта до аварийности - еще не повод для сноса. Необходимо предусмотреть обязательное проведение инвестором мероприятий по выводу здания из аварийного состояния, и только в том случае, если вывод из аварийности невозможен, можно будет рассматривать дальнейшую судьбу памятника. Скажу сразу: таких гипотетических ситуаций в Петербурге пока нет, т.е. нет объектов, которые нельзя спасти. Так что мы собираемся внимательно отслеживать эти вопросы".
Планируется более четко прописать механизм изъятия зданий-памятников у собственников, которые нарушают охранные обязательства и не выполняют условия инвестиционного договора. "Предоставлению любых льгот для инвесторов, вкладывающих средства в памятники, должно предшествовать совершенствование нормативной базы, в том числе необходимо предусмотреть четкий и понятный механизм изъятия таких объектов у нерадивых собственников, - подчеркивает председатель Комитета по управлению городским имуществом (КУГИ) Игорь Метельский. - Это может быть продажа объекта на торгах с компенсацией бывшему собственнику части затрат на содержание здания, которые он документально подтверждает".
Необходимо ужесточить санкции и в отношении недобросовестных арендаторов объектов недвижимости, которые имеют статус памятника. В настоящее время, с сожалением отмечает председатель КГИОП, "хватит пальцев одной руки", чтобы перечислить случаи расторжения договоров аренды с пользователями, которые фактически уничтожают переданные им памятники. К примеру, потребовался почти год, чтобы юристы КУГИ и КГИОП смогли добиться через суд выселения из дворца на набережной реки Мойки, д. 122 московской компании, оказавшейся недобросовестным арендатором.
В этой связи давно назрела потребность в увеличении финансирования КГИОП и расширении штата для создания специальной службы, ведущей постоянный мониторинг объектов культурного наследия. Очевидно, что нельзя ограничиваться предусмотренной сейчас нормой обследования зданий-памятников не реже одного раза в пять лет. Как отмечает Вера Дементьева, на ближайшие три года сформирована программа проверок объектов, которые вызывают у специалистов КГИОП тревогу. Однако, по мнению многих экспертов, контрольная деятельность органов охраны должна быть более мобильной и эффективной.
Реставрационный зачет
Руководство КГИОП полагает, что в законе "Об объектах культурного наследия Санкт-Петербурга" следует прописать широкий арсенал стимулов, направленных на привлечение средств частных инвесторов для содержания и реставрации памятников. "Мы не говорим о каком-то автоматическом предоставлении льгот, - поясняет Вера Дементьева. - Важно, чтобы закон предусматривал возможность задействовать различные инструменты, учитывающие все особенности памятника и варианты его использования".
Игорь Метельский считает, что для арендаторов зданий-памятников оптимальным и достаточно весомым стимулом может быть то, что расходы на мероприятия по капремонту пойдут в счет арендных платежей: "Принимая во внимание специфику Петербурга, в Методике определения арендной платы мы предусматриваем возможность подобных зачетов, приравнивая реставрационные работы к капремонту. Это самый понятный и прозрачный инструмент поддержки". Как отмечают специалисты КУГИ, сегодня арендаторы большинства зданий-памятников, расположенных в центре города, пользуются возможностью подобного зачета. Но у арендаторов возникают проблемы из-за того, что в городском бюджете такой источник выпадающих доходов не предусмотрен. Видимо, следует принять политическое решение и ежегодно определять в бюджете соответствующий лимит (как это делается в ситуации с льготами по арендной плате для социально значимых видов деятельности).
Подобный механизм стимулирования наиболее адекватен и для представителей строительного бизнеса. Например, президент холдинга "Эталон-ЛенСпецСМУ" Вячеслав Заренков полагает: "В тех случаях, когда приватизация памятников действительно невозможна, их следует передавать в долгосрочную аренду, при этом все затраты на восстановление и содержание памятников надо засчитывать в качестве арендной платы. Хотя, по большому счету, серьезные проекты по реконструкции и улучшению состояния памятников должны напрямую финансироваться государством". По мнению генерального директора холдинга RBI Эдуарда Тиктинского, следует ввести целый набор механизмов стимулирования инвесторов: "Не может быть единого рецепта, потому что каждый проект очень индивидуален. В каких-то случаях объект нужно выставлять на торги и он будет востребован инвесторами, в каких-то - снижать арендную плату. Возможны комбинированные схемы, например памятник выставляется на торги, победителем которых становится тот, кто согласится на минимальную компенсацию со стороны города. А какие-то памятники должны содержаться исключительно за счет бюджета".
Генеральный директор ООО "Строительная компания "Петербургская Недвижимость"" Василий Селиванов, придерживаясь аналогичного подхода, подчеркивает важность соблюдения государством неизменных правил при предоставлении памятников частным компаниям. "Стимулировать инвестиции государство может одним способом - сформировать четкие и понятные правила работы в этой области, где сегодня присутствует полная неопределенность, - говорит Василий Селиванов. - Безусловно, если инвестор берет объект в аренду и вкладывает средства в реконструкцию, это должно как-то засчитываться, например при расчете арендных платежей. Но даже не это главное. Сегодня, заключая договор аренды и приступая к реставрации, инвестор не имеет твердой уверенности в том, что завтра планы города не изменятся и ему не будет отказано в дальнейшем использовании объекта". С этим согласен и Эдуард Тиктинский: "Главное - нужно четче определиться, что мы охраняем. Инвесторы не должны по полгода решать вопрос с КГИОПом о сохранении какой-то трубы, мешающей реализации проекта стоимостью в десятки миллионов долларов".
Приватизация - лучшая льгота
Упомянутые в Стратегии "гибкие механизмы" поддержки спонсорства и частных инициатив, касающихся вложения средств в памятники, сегодня законодательно не проработаны. По традиции, специалисты Комитета финансов Петербурга негативно относятся к предложениям о сокращении налогооблагаемой базы для юридических и физических лиц, занимающихся благотворительной деятельностью. Финансисты Смольного приветствуют лишь привлечение пожертвований крупного бизнеса по технологии "социальной ответственности", то есть без каких-либо компенсаций за счет средств бюджета или особых прав пользования имуществом города.
Представители имущественно-финансового блока Смольного высказываются против большинства льгот, предлагаемых в Стратегии (особенно льгот реставрационным фирмам). Крайнее неприятие вызывает идея дифференцировать объем льгот в зависимости от оценки того, насколько рентабельным может быть проект использования конкретного здания-памятника.
"Расчет, связанный с хозяйственной деятельностью предприятия, абстрактен, и, в принципе, государственные органы не способны разобраться, убыточна эта деятельность или нет", - убежден Метельский. Что же касается собственников, получающих памятники в расчете на реализацию конкретных проектов, то они вообще не нуждаются в льготах (в исключительных случаях это может быть льгота по налогу на имущество). "Приватизация памятников при наличии механизмов строгой ответственности инвесторов за выполнение взятых обязательств - оптимальный способ привлечения средств, и не нужно изобретать велосипед", - справедливо полагает Игорь Метельский.
Однако с приватизацией памятников существуют проблемы. Статья 63 федерального закона "Об объектах культурного наследия" допускает приватизацию здания-памятника регионального значения, если, во-первых, имеется регистрация права собственности на здание, а во-вторых, памятник внесен в соответствующий реестр. В КУГИ и КГИОП утверждают, что первое условие в Петербурге выполнено. По словам Метельского, "разграничение права собственности на памятники между Федерацией и городом проведено практически по всем объектам и ограничений для приватизации тех из них, которые находятся в собственности города, нет". Со вторым условием сложнее.
Реестры существуют, но не совсем в том виде, как того требует федеральный закон. По этой причине ГБР после введения в действие закона "Об объектах культурного наследия" отказывалось регистрировать сделки приватизации памятников. После того как КУГИ удалось несколько раз опротестовать такие отказы в арбитражных судах, ГБР возобновило регистрацию. В утвержденной правительством города Программе приватизации на 2006 год фигурирует 16 зданий-памятников. Тем не менее с точки зрения гарантий для инвесторов оптимальным вариантом, конечно, было бы утверждение на федеральном уровне Реестра памятников Санкт-Петербурга с разделением по всем видам собственности: федеральная, городская и частная.
Фактически Стратегия является документом градостроительной политики в широком понимании. Однако для ее осуществления необходим четкий и понятный механизм, создающий предсказуемые правила игры для строительного и девелоперского бизнеса, которому отводится едва ли не ключевая роль в реализации идей Стратегии. Несмотря на объективный конфликт интересов отдельных подразделений администрации города (понятна жесткость позиций комитетов, формирующих доходную часть бюджета), в Смольном должны найти разумный компромисс. И, главное, задействовать все административные возможности для координации усилий по осуществлению Стратегии. В противном случае ее ждет заматывание со стороны чиновников.
Санкт-Петербург
Игорь Архипов