Статья 21. Объекты общественной экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Комментарий к статье 21
Комментируемая статья определяет объекты общественной экологической экспертизы, которые в целом совпадают с объектами государственной экологической экспертизы, предусмотренными ст. ст. 11, 12, за исключением случаев, связанных с секретностью сведений об объектах экологической экспертизы.
В комментируемой статье перечислены два вида охраняемых законом сведений: государственная тайна и коммерческая тайна. Вместе с тем данный перечень неисчерпывающий, и законодательством могут быть предусмотрены также иные виды конфиденциальной информации, которая не может предоставляться для проведения общественной экологической экспертизы. Так, например, ст. 102 Налогового кодекса РФ (часть первая) <*> предусматривает налоговую тайну. Налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;
2) об идентификационном номере налогоплательщика;
3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;
4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам).
Налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, органами внутренних дел, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. К разглашению налоговой тайны относятся, в частности, использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа внутренних дел, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей.
Статья 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <*> предусматривает защиту банковской тайны. Согласно данной статье кредитная организация, Банк России, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов.
--------------------------------
<*> Там же. 1996. N 6. Ст. 492.
Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону. Кроме того, в рамках сохранения банковской тайны аудиторские организации не вправе раскрывать третьим лицам сведения об операциях, о счетах и вкладах кредитных организаций, их клиентов и корреспондентов, полученные в ходе проводимых ими проверок, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Наиболее проблемным с точки зрения правоприменительной практики в области общественной экологической экспертизы является доступ к сведениям, составляющим государственную и коммерческую тайну.
Общественные отношения в области государственной тайны регулируются Законом РФ "О государственной тайне". Во исполнение этого Закона принят Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, составляющих государственную тайну" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775.
Закон РФ "О государственной тайне" содержит легальное определение понятия "государственная тайна", под которым понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.
Государственную тайну составляют:
1) сведения в военной области:
о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом "Об обороне", об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;
о планах строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;
о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;
о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;
о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;
о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке;
2) сведения в области экономики, науки и техники:
о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;
об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;
о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;
об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;
о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;
о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством РФ);
3) сведения в области внешней политики и экономики:
о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;
о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;
4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности:
о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;
об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;
о методах и средствах защиты секретной информации;
об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;
о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;
о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства.
Очень важными являются положения ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне", перечисляющей сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию:
о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд.
Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений. Законом устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: "особой важности", "совершенно секретно" и "секретно". Использование перечисленных грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, не допускается.
Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот срок может быть продлен по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны. Граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти Российской Федерации вправе обратиться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, организации, в том числе в государственные архивы, с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации, в том числе государственные архивы, получившие такой запрос, обязаны в течение трех месяцев рассмотреть его и дать мотивированный ответ по существу запроса. Если они не правомочны решить вопрос о рассекречивании запрашиваемых сведений, то запрос в месячный срок с момента его поступления передается в орган государственной власти, наделенный такими полномочиями, либо в межведомственную комиссию по защите государственной тайны, о чем уведомляются граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти Российской Федерации, подавшие запрос.
Уклонение должностных лиц от рассмотрения запроса по существу влечет за собой административную (дисциплинарную) ответственность в соответствии с действующим законодательством. Обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. При признании судом необоснованности засекречивания сведений эти сведения подлежат рассекречиванию в установленном законом порядке.
Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" <*> (далее - Закон о коммерческой тайне) регулирует отношения, связанные с отнесением информации к коммерческой тайне, передачей такой информации, охраной ее конфиденциальности в целях обеспечения баланса интересов обладателей информации, составляющей коммерческую тайну, и других участников регулируемых отношений, в том числе государства, на рынке товаров, работ, услуг и предупреждения недобросовестной конкуренции, а также определяет сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283.
Согласно Закону о коммерческой тайне под коммерческой тайной понимается конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.
Статьей 5 этого Закона установлены сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну. Режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении следующих сведений:
1) содержащихся в учредительных документах юридического лица, документах, подтверждающих факт внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствующие государственные реестры;
2) содержащихся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;
3) о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов;
4) о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом;
5) о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест;
6) о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
7) о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений;
8) об условиях конкурсов или аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности;
9) о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций, о размерах и составе их имущества, об их расходах, о численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации;
10) о перечне лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени юридического лица;
11) обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами.
На документах, содержащих сведения, отнесенные к коммерческой тайне, должен быть нанесен гриф "коммерческая тайна" с указанием ее обладателя (для юридических лиц - полное наименование и место нахождения, для индивидуальных предпринимателей - фамилия, имя, отчество гражданина, являющегося индивидуальным предпринимателем, и место жительства).
Помимо двух вышеназванных Законов - о государственной тайне и о коммерческой тайне - отношения в области формирования и использования информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации, создания и использования информационных технологий и средств их обеспечения, защиты информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации регулируются Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" <*>. В частности, этот Закон устанавливает два вида правового режима документированной информации в зависимости от возможности доступа к ней: информация с открытым доступом и информация с ограниченным доступом. Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.
В соответствии с Законом об информации, информатизации и защите информации запрещено относить к информации с ограниченным доступом, т.е. в том числе к сведениям, составляющим государственную тайну:
законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;
документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;
документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Таким образом, объекты общественной экологической экспертизы, за исключением объектов, сведения о которых составляют охраняемую законом тайну, полностью совпадают с объектами государственной экологической экспертизы. В соответствии со статьями 11 и 12 Закона об экологической экспертизе перечень объектов экологической экспертизы является открытым. В связи с этим в правоприменительной практике часто возникают споры, в том числе судебные, об отнесении тех или иных объектов к объектам государственной или общественной экологической экспертизы.
Так, например, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в Постановлении от 4 февраля 2004 г. по делу N Ф03-А73/03-2/3560 указал следующее. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей природной среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Хабаровскому краю на решение от 6 августа 2003 г., Постановление от 10 октября 2003 г. по делу N А73-5994АП/2003-16 (АИ-1/1063) Арбитражного суда Хабаровского края по заявлению государственного учреждения "Морская администрация портов Ванино и Советская Гавань" к Главному управлению природных ресурсов и охраны окружающей природной среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Хабаровскому краю об отмене Постановления от 5 мая 2003 г. N 6.2/47.
Государственное учреждение "Морская администрация портов Ванино и Советская Гавань" (далее - Учреждение, Морская администрация) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, с учетом его уточнения, об отмене Постановления от 5 мая 2003 г. N 6.2/47 о назначении административного наказания, вынесенного Службой государственного контроля в сфере природопользования и экологической безопасности Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов России по Хабаровскому краю (далее - Управление, Административный орган).
Решением суда от 6 августа 2003 г., оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 10 октября 2003 г., заявленные требования удовлетворены в полном объеме на том основании, что Административный орган не доказал и материалами дела не установлено, что спорный объект является объектом государственной экологической экспертизы, сославшись при этом на отсутствие перечня видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, документация на которые подлежит обязательной государственной экологической экспертизе.
В кассационной жалобе Управление просит отменить постановление апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, судом неправильно применены нормы права, регулирующие спорные правоотношения. В обоснование доводов жалобы Административный орган указывает, что суд необоснованно не применил нормы Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", дал неправильное толкование понятию реконструкции, применительно к рассматриваемой ситуации, и сделал неправильный вывод об отсутствии оснований для привлечения Морской администрации к административной ответственности. Также, по мнению Управления, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.
Как установил арбитражный суд из материалов дела, Постановлением Управления от 5 мая 2003 г. N 6.2/47 о назначении административного наказания Морская администрация привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ с наложением штрафа в размере 40000 руб. за нарушение ст. 37 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в части несоблюдения экологических требований при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции строений и объектов без положительного заключения экологической экспертизы.
Согласно п. 1 ст. 37 Федерального закона "Об охране окружающей среды" строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил.
Из статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" следует, что обязательной экологической экспертизе подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности.
В соответствии с ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда.
Как следует из Протокола об административном правонарушении от 22 апреля 2003 г. N 6.В/1, в ходе проведения плановой проверки соблюдения требований природоохранного законодательства Морской администрацией Управлением выявлено, что в 2001 г. в здании, предназначенном для склада МТО по ул. Октябрьская, п. Ванино, установлены шесть деревообрабатывающих станков, пылеулавливающее устройство и сушильня для древесины. Изготавливаемые столярные изделия предназначались для нужд Учреждения. На столярный цех нет проекта с положительным заключением государственной экологической экспертизы.
Арбитражный суд, удовлетворяя заявленные требования, указал на недоказанность материалами дела обстоятельств, которые бы свидетельствовали о том, что спорный объект является объектом государственной экологической экспертизы, сославшись при этом на отсутствие перечня видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, документация на которые подлежит обязательной государственной экологической экспертизе. Однако данный вывод суда следует признать ошибочным.
Из материалов дела усматривается, что спорное здание по инвентаризационным документам отнесено к складу, в котором не предусмотрена организация какого-либо производства. Вместе с тем Морская администрация без получения соответствующих согласований (что следует из материалов дела), установленных действующим законодательством, произвела переоборудование части помещений и создала столярное производство (место столяра), т.е. произошло функциональное изменение назначения объекта.
В статье 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе" раскрывается понятие экологической экспертизы - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экологических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Следовательно, правовое значение в рассматриваемых правоотношениях имеет факт организации нового производства - выполнение столярных работ, которое может оказать негативное воздействие на окружающую среду (древесная пыль, загрязнение атмосферы, образование отходов, использование в работе древесины), что непосредственно связано с необходимостью проведения государственной экологической экспертизы.
Данное требование следует из презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и закреплено в ст. 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе". При этом перечень объектов государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации содержится в ст. 12 этого же Закона.
Таким образом, выводы суда сделаны без учета указанных обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, и им не дана надлежащая правовая оценка, что является нарушением ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Арбитражный суд кассационной инстанции пришел к выводу, что при таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в первую инстанцию арбитражного суда.