Статья 23. Обеспечение участия членов Общественной палаты в работе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Комментарий к статье 23

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи палаты Федерального Собрания РФ обязаны обеспечить присутствие членов Общественной палаты на своих пленарных заседаниях и заседаниях своих комитетов и комиссий:
Совет Федерации - на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации;
Государственная Дума - на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы.
Право Общественной палаты в целях реализации функций, возложенных на нее комментируемым Законом, направлять своих членов для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы предусмотрено п. 5 ч. 3 ст. 16 Закона. Непосредственно комментируемым Законом (п. 3 ч. 3 ст. 18) предусмотрено направление членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом общественной экспертизы.
Следует отметить, что если члены Общественной палаты имеют право участвовать в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, то на пленарных заседаниях палаты Федерального Собрания РФ они имеют право только присутствовать (см. комментарий к ст. 16 Закона). Непосредственно в комментируемом Законе (ч. 4 ст. 19 Закона) предусмотрено приглашение членов Общественной палаты на пленарные заседания Совета Федерации и Государственной Думы при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов.
Решение о направлении членов Общественной палаты на пленарные заседания и заседания комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы согласно ч. 1 комментируемой статьи принимает совет Общественной палаты (о совете Общественной палаты см. комментарий к ст. 9 Закона).
При работе над проектом комментируемого Закона Правовое управление Аппарата Государственной Думы в Заключении от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 "По проекту Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации" (первое чтение)" предлагало уточнить редакцию ч. 1 ст. 23 законопроекта, исходя из того, что согласно ч. 4 ст. 101 Конституции РФ каждая палата Федерального Собрания РФ принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, к которым в том числе относятся порядок проведения заседаний палат и организация деятельности комитетов и комиссий палат. Однако данное предложение так и не было учтено. Тем не менее следует ожидать внесения соответствующих изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В отношении открытости проведения заседаний Совета Федерации ст. 38 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. Постановления Совета Федерации от 26 марта 2003 г. N 79-СФ <*>) установлено следующее:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1193.
заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации (ч. 1 ст. 38);
Совет Федерации могут принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек (ч. 2 ст. 38);
в открытом и закрытом заседаниях Совета Федерации вправе принимать участие Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатель Государственной Думы, члены Правительства РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Государственной Думы в Совете Федерации (ч. 5 ст. 38);
на открытом и закрытом заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, судьи Конституционного Суда РФ, судьи Верховного Суда РФ, судьи Высшего Арбитражного Суда РФ, аудиторы Счетной палаты РФ, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 38);
по решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам (ч. 7 ст. 38);
представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации (ч. 8 ст. 38);
другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации (ч. 9 ст. 38).
Порядок участия в заседании Совета Федерации лиц, не являющихся членами Совета Федерации, установлен ст. 39 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
лица, не являющиеся членами Совета Федерации и принимающие участие в заседании Совета Федерации, имеют право участвовать в прениях, делать замечания, вносить предложения и поправки по существу обсуждаемых вопросов, задавать вопросы, давать справки в соответствии со ст. 52 указанного Регламента (ч. 1 ст. 39);
лицам, присутствующим на заседании Совета Федерации, по решению Совета Федерации может быть предоставлено слово для выступления (ч. 2 ст. 39).
В статье 31 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. Постановления Совета Федерации от 12 февраля 2003 г. N 25-СФ <*>) установлен следующий порядок созыва заседаний комитета, комиссии Совета Федерации:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 551.
заседания комитета, комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц в соответствии с графиком, утверждаемым комитетом, комиссией (ч. 1 ст. 31);
о заседании комитета, комиссии Совета Федерации председатель комитета, комиссии, как правило, не менее чем за 72 часа уведомляет членов комитета, комиссии, Председателя Совета Федерации, соответствующие комитеты, комиссии Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации, Правительство РФ, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также субъекты права законодательной инициативы, законопроекты которых подлежат рассмотрению. Для извещения других членов Совета Федерации необходимая информация помещается на доске объявлений палаты (ч. 2 ст. 31).
Порядок проведения заседания комитета, комиссии Совета Федерации установлен ст. 32 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
комитеты и комиссии Совета Федерации осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов (ч. 1 ст. 32);
заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет, комиссия Совета Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания по предложению членов комитета, комиссии, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами (ч. 2 ст. 32);
в открытых и закрытых заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации могут принимать участие с правом совещательного голоса члены Совета Федерации, не входящие в состав этого комитета (комиссии) (ч. 6 ст. 32);
в открытых и закрытых заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации вправе принимать участие Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, члены Правительства РФ, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ, аудиторы Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На открытых заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации в случаях, предусмотренных ч. 6 ст. 4 указанного Регламента, вправе присутствовать помощники членов Совета Федерации по работе в Совете Федерации (ч. 7 ст. 32);
на открытые заседания комитета, комиссии Совета Федерации могут приглашаться представители средств массовой информации (ч. 8 ст. 32);
представители органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и средств массовой информации участвуют в заседании комитета, комиссии Совета Федерации с согласия председателя комитета, комиссии (ч. 9 ст. 32).
Следует отметить, что ст. 37 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. Постановления Государственной Думы от 4 декабря 1998 г. N 3324-II ГД <*>) установлено следующее в отношении открытости проведения заседаний Государственной Думы:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6348.
заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации (ч. 1 ст. 37);
по решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе (ч. 2 ст. 37);
Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено председательствующим на заседании Государственной Думы, Советом Государственной Думы, Президентом РФ, комитетом Государственной Думы или депутатским объединением, Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ (ч. 3 ст. 37);
решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании (ч. 4 ст. 37).
В соответствии с ч. 1 ст. 38 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты: Президент РФ, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель Правительства РФ, члены Правительства РФ, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, заместители Председателя Счетной палаты РФ, аудиторы Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ.
Частью 3.1 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. Постановления Государственной Думы от 10 ноября 2004 г. N 1101-IV ГД <*>) предусмотрено, что Государственная Дума по предложению депутатов Государственной Думы, депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, иных должностных лиц.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4579.
Согласно ч. 2 ст. 40 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях проводится во время сессии Государственной Думы. Частью 6 ст. 40 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. Постановления Государственной Думы от 13 декабря 2001 г. N 2184-III ГД <*>) установлено, что комитеты и комиссии Государственной Думы заседают по понедельникам и четвергам; вторник отводится для работы депутатов во фракциях и в депутатских группах; четверг отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. 2. Ст. 4929.
2. Частью 2 комментируемой статьи установлена обязанность Правительства РФ обеспечить присутствие на своих заседаниях членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты.
Как уже говорилось выше, члены Общественной палаты вправе только присутствовать на заседаниях Правительства РФ, но не принимать участия в их работе, как это предусмотрено в отношении комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, а также заседаний коллегий федеральных органов исполнительной власти (см. комментарий к ст. 16 Закона).
Решение о направлении членов Общественной палаты на заседания Правительства РФ в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи принимает совет Общественной палаты (о совете Общественной палаты см. комментарий к ст. 9 Закона).
Непосредственно в комментируемом Законе (п. 4 ч. 3 ст. 18 и ч. 4 ст. 19) предусмотрено присутствие членов Общественной палаты на заседаниях Правительства РФ при рассмотрении проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и заключений Общественной палаты по результатам экспертизы этих актов.
В статье 27 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, иные лица в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством РФ.
Планированию и организации работы Правительства РФ посвящен разд. II Регламента Правительства РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260. Указанным Регламентом, в частности, предусмотрено планирование заседаний Правительства РФ и установлен порядок подготовки и проведения заседаний Правительства РФ.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить присутствие на заседаниях коллегий членов Общественной палаты.
Право Общественной палаты в целях реализации функций, возложенных на нее комментируемым Законом, направлять своих членов для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти предусмотрено п. 5 ч. 3 ст. 16 Закона.
Непосредственно в комментируемом Законе (п. 4 ч. 3 ст. 18 и ч. 4 ст. 19) предусмотрено присутствие членов Общественной палаты на заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти при рассмотрении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и заключений Общественной палаты по результатам экспертизы этих актов.
Решение о направлении членов Общественной палаты на заседания коллегий федеральных органов исполнительной власти в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи принимает совет Общественной палаты.
В целях уточнения статуса членов коллегии федеральных органов исполнительной власти, их полномочий и социальных гарантий Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. N 1286 "О членах коллегии федерального органа исполнительной власти" <*> установлено, что:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 118.
численность членов коллегии федерального органа исполнительной власти определяется Правительством РФ;
в состав коллегии входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители (по должности), а также руководители ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представители других федеральных органов исполнительной власти, ведущие ученые, специалисты, общее число которых, как правило, не должно превышать пяти человек;
назначение и освобождение членов коллегии федерального органа исполнительной власти, не являющихся членами коллегии по должности, производятся решением Правительства РФ по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти;
распределение полномочий между членами коллегии федерального органа исполнительной власти производится председателем коллегии - руководителем федерального органа исполнительной власти.
В соответствии с п. 2 указанного Постановления Правительства РФ коллегия федерального органа исполнительной власти в своей деятельности руководствуется положением, разрабатываемым на основе типового положения, утверждаемого Правительством РФ. Согласно п. 2.33 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452, в федеральном органе исполнительной власти может быть образована коллегия федерального органа исполнительной власти; если иное не установлено законодательством Российской Федерации, коллегия образуется и осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном настоящим Типовым регламентом.
В пункте 2.34 указанного Типового регламента установлено, что коллегия является постоянно действующим совещательным органом при руководителе федерального органа исполнительной власти, образуется и возглавляется этим руководителем; состав коллегии и порядок участия членов коллегии в ее заседаниях определяются руководителем федерального органа исполнительной власти и утверждаются приказом; представители иных федеральных органов исполнительной власти и организаций могут входить в состав коллегии по согласованию с руководителями этих органов и организаций; члены коллегии не имеют иных полномочий, кроме предусмотренных занимаемой должностью.
4. В пункте 5 ч. 3 ст. 16 Закона, предусматривающем право Общественной палаты направлять своих членов для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, указано, что порядок такого участия определяется Правительством РФ. В дополнение к приведенному положению ч. 4 комментируемой статьи установлено, что порядок участия членов Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, определяется Президентом РФ.
Как говорилось выше, Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (см. комментарий к ст. 20 Закона).
Частью 4 комментируемой статьи установлен предел количества представителей Общественной палаты, принимающих участие в работе комитета или комиссии Совета Федерации либо комитета или комиссии Государственной Думы, а также в заседании коллегии федерального органа исполнительной власти, - пять человек. Следует отметить, что этот предел не распространяется на случаи присутствия членов Общественной палаты на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, а также на заседаниях Правительства РФ.