Статья 19. Заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы. Комментарий к статье 19

1. Статьей 18 Закона установлены случаи и порядок проведения общественной экспертизы. По результатам общественной экспертизы составляются заключения Общественной палаты, которые в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи носят рекомендательный характер. Данное положение соответствует общему правилу ст. 17 Закона о том, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи заключения Общественной палаты по результатам экспертизы подлежат направлению соответственно Президенту РФ, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Как говорилось выше, основанием для проведения общественной экспертизы является либо решение совета Общественной палаты, либо обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (см. комментарий к ст. 18 Закона). Исходя из этого, заключения Общественной палаты по результатам экспертизы направляются:
при проведении общественной экспертизы по запросу Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы или Правительства РФ - соответственно Президенту РФ, палате Федерального Собрания РФ или Правительству РФ, а также органу, проект правового акта которого явился объектом общественной экспертизы;
при проведении общественной экспертизы по решению совета Общественной палаты - органу, проект правового акта которого явился объектом общественной экспертизы. Представляется, что при проведении общественной экспертизы проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона или федерального закона заключение Общественной палаты подлежит направлению палате Федерального Собрания РФ или Президенту РФ в зависимости от того, на какой стадии законодательного процесса находится проект - на стадии рассмотрения в Государственной Думе или в Совете Федерации либо направлен Президенту РФ для обнародования и опубликования.
2. Частями 2 - 6 комментируемой статьи установлена обязательность рассмотрения заключений Общественной палаты органами государственной власти и органами местного самоуправления. При работе над проектом комментируемого Закона неоднократно отмечалось, что его принятие потребует внесения изменений в законодательство, регулирующее статус и порядок деятельности органов государственной власти, поскольку предусматриваются дополнительные обязанности этих органов по рассмотрению заключений Общественной палаты об итогах экспертизы проектов федеральных законов. Пока соответствующие изменения не внесены, остается руководствоваться положениями только комментируемого Закона.
3. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи заключения Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов федерального уровня подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Государственной Думы. Таким образом, заключение Общественной палаты подлежит рассмотрению Государственной Думой наряду с заключением ответственного комитета Государственной Думы, заключением комитета-соисполнителя Государственной Думы, заключением (отзывом) Правительства РФ, заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов федерального уровня на пленарные заседания Государственной Думы приглашаются члены Общественной палаты. Частью 5 ст. 118 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении законопроекта по решению Государственной Думы, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. Соответственно, в этом процессе на основании ч. 4 ст. 19 Закона могут принимать участие и члены Общественной палаты.
Частью 2 комментируемой статьи также установлено, что заключения Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов федерального уровня подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации. Соответственно, заключение Общественной палаты рассматривается Советом Федерации наряду с заключением комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального конституционного закона или федерального закона, официальным отзывом Правительства РФ, заключением Правового управления Аппарата Совета Федерации о рассматриваемом Советом Федерации федеральном конституционном законе или федеральном законе.
Как установлено ч. 4 комментируемой статьи, при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы законопроектов федерального уровня на пленарные заседания Совета Федерации приглашаются члены Общественной палаты. Согласно ст. ст. 125 и 107 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении федерального конституционного закона или федерального закона оглашается заключение комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение закона, может быть предоставлено слово для оглашения официального отзыва Правительства РФ, может быть предоставлено слово для ответов на вопросы официальному представителю Президента РФ или официальному представителю Правительства РФ.
4. В соответствии с ч. 3 ст. 19 Закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов подлежат обязательному рассмотрению:
заключения по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства РФ - на заседаниях Правительства РФ;
заключения по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - на заседаниях коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
В статье 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ) установлено, что порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <*>. Приказом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. N 217 <**> утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; N 50. Ст. 5689; 1998. N 47. Ст. 5771; 1999. N 8. Ст. 1026; 2002. N 40. Ст. 3929.
<**> Российская газета. 1999. 3 августа. N 150.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи при рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспертизы соответствующих нормативных правовых актов члены Общественной палаты приглашаются:
при рассмотрении заключений по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства РФ - на заседания Правительства РФ;
при рассмотрении заключений по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - на заседания коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
В статье 27 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, иные лица в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно этой же статье подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ. На основании приведенной нормы Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" <*> утвержден Регламент Правительства РФ, в разд. IV которого установлен порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения проектов актов. В разделе V Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 <**>, установлен Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.
<**> Там же. 2005. N 31. Ст. 3233.
5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Пунктом 1 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
6. В части 6 комментируемой статьи установлена обязательность рассмотрения соответствующими органами местного самоуправления заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Статьей 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено следующее в отношении подготовки муниципальных правовых актов:
проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 46);
порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (ч. 2 ст. 46).