Статья 6. Состав Общественной палаты. Комментарий к статье 6

1. Общая численность членов Общественной палаты составляет 126 человек, для формирования каждой трети из которой - по 42 члена - комментируемым Законом установлен отдельный порядок.
Первую треть состава Общественной палаты - 42 члена - утверждает Президент РФ. Порядок определения Президентом РФ кандидатур в члены Общественной палаты и утверждения членов Общественной палаты установлен ч. ч. 1 - 3 ст. 8 Закона: Президент РФ по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами определяет кандидатуры 42 граждан Российской Федерации, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты; после получения письменного согласия либо по истечении установленного срока Президент РФ указом утверждает определенных им членов Общественной палаты и предлагает им приступить к формированию полного состава Общественной палаты.
Другая треть состава Общественной палаты - 42 члена - формируется из представителей общероссийских общественных объединений. Порядок формирования состава Общественной палаты из представителей общероссийских общественных объединений установлен ч. ч. 4 - 5 ст. 8 Закона: общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения направляют в Общественную палату заявления о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений; члены Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, в соответствии с установленной Регламентом Общественной палаты процедурой конкурсного отбора принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения (см. комментарий к ст. 8 Закона).
Оставшаяся треть состава Общественной палаты - 42 члена - формируется из представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Порядок формирования состава Общественной палаты из представителей межрегиональных и региональных общественных объединений установлен ч. ч. 6 - 11 ст. 8 Закона: члены Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения; состав представителей от межрегиональных и региональных общественных объединений формируется на конференциях делегатов от межрегиональных и региональных общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа.
Как отмечено в Заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству от 16 декабря 2004 г. "На проект Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации", положение о том, что в состав Общественной палаты входят граждане Российской Федерации, имеющие особые заслуги перед государством и обществом, представители общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений, представляется наиболее целесообразным с точки зрения обеспечения согласования интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных для населения России вопросов.
Поскольку в комментируемом Законе говорится о членах Общественной палаты как о представителях общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений, представляется, что речь идет об общественных объединениях, деятельность которых регулируется Федеральным законом "Об общественных объединениях". Статьей 10 комментируемого Закона предусмотрено, что Общественная палата может привлекать к своей работе общественные объединения и иные объединения граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав (см. комментарий к ст. 10 Закона).
Согласно ст. 5 Федерального закона "Об общественных объединениях" под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (уставные цели). Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об общественных объединениях" (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ <*>) особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений - профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях". Деятельность указанных общественных объединений до принятия специальных законов, а также деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируется Федеральным законом "Об общественных объединениях".
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1018.
Понятия общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений введены ст. 14 Федерального закона "Об общественных объединениях", содержащей положения о территориальной сфере деятельности российских общественных объединений. Согласно ст. 14 Федерального закона "Об общественных объединениях" в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Там же даны следующие определения перечисленных понятий:
под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства;
под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства;
под региональным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации;
под местным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
2. В части 2 ст. 6 Закона закреплены критерии отбора общественных объединений для участия в составе Общественной палаты. Данные критерии установлены по предложению Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, изложенному в Заключении "На проект Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> Справочные правовые системы.
Статьей 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ) предусмотрено, что общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:
общественная организация;
общественное движение;
общественный фонд;
общественное учреждение;
орган общественной самодеятельности;
политическая партия.
В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона политические партии к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты не допускаются.
Согласно ст. 12.2 Федерального закона "Об общественных объединениях" порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным федеральным законом. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
В пункте 1 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях" определено, что политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П <*>, политические партии как необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью; в отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т.п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него - всем обществом; консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа; в конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия.
--------------------------------
<*> Там же. 2004. N 51. Ст. 5260.
Таким образом, положение п. 2 ч. 2 комментируемой статьи направлено на недопустимость влияния на деятельность Общественной палаты деятельности политических партий, так как они имеют в качестве основной цели своей деятельности борьбу за государственную власть. На недопустимость вмешательства в работу Общественной палаты интересов политических партий направлены и положения ст. 11 комментируемого Закона, согласно ч. 1 которой член Общественной палаты приостанавливает свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий, а в ч. 2 которой установлен запрет на объединение членов Общественной палаты по принципу партийной принадлежности (см. комментарий к ст. 11 Закона).
Как установлено ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях", создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Общественной организацией согласно ст. 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом.
Общественный фонд, как установлено ст. 10 Федерального закона "Об общественных объединениях", является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. В случае государственной регистрации общественного фонда данный фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов (частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и др.) могут регулироваться соответствующим законом о фондах.
Согласно ст. 11 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.
Органом общественной самодеятельности в соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общественных объединениях" является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом.
Статьей 13 Федерального закона "Об общественных объединениях" предусмотрено, что общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация союзов (ассоциаций) общественных объединений, в том числе с участием иностранных некоммерческих неправительственных объединений, осуществляются в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом.
В пункте 1 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона установлено, что не допускаются к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты общественные объединения, зарегистрированные менее чем за один год до дня истечения срока полномочий членов Общественной палаты действующего состава. В соответствии с ч. 13 ст. 8 Закона срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты. Частью 4 ст. 30 Закона установлено, что к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты первого состава не могут быть допущены общественные объединения, зарегистрированные менее чем за один год до вступления в силу комментируемого Закона.
Согласно ст. 18 Федерального закона "Об общественных объединениях" правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения.
Порядок государственной регистрации общественных объединений установлен ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" (в ред. Федеральных законов от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ и от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ) <*>:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711.
для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (название в ред. Федерального закона от 23 июня 2003 г. N 76-ФЗ) <*> с учетом установленного Федеральным законом "Об общественных объединениях" специального порядка государственной регистрации общественных объединений;
--------------------------------
<*> Там же. 2001. N 33. Ст. 3431; 2003. N 26. Ст. 2565.
решение о государственной регистрации общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом. Внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" федеральным органом исполнительной власти на основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации.
В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" <*>, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регистрации общественных объединений, является Минюст России. Согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 <**>, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, является ФНС России. Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 442 утверждено Положение о порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц <***>;
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.
<**> Там же. 2004. N 40. Ст. 3961.
<***> Там же. 2002. N 26. Ст. 2589.
решение о государственной регистрации общероссийского или международного общественных объединений принимается федеральным органом государственной регистрации;
решение о государственной регистрации межрегионального общественного объединения принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения;
решение о государственной регистрации регионального или местного общественного объединения принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации;
федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган после принятия решения о государственной регистрации общественного объединения направляет в уполномоченный регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению Единого государственного реестра юридических лиц;
на основании указанного решения, принятого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, и представленных ими необходимых сведений и документов уполномоченный регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов вносит в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения соответствующей записи, сообщает об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения;
федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган не позднее трех рабочих дней со дня получения от уполномоченного регистрирующего органа информации о внесенной в Единый государственный реестр юридических лиц записи об общественном объединении выдает заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи об общественном объединении в Единый государственный реестр юридических лиц.
В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр.