Статья 24. Юридическая консультация. 1. В случае, если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью, адвокатская палата по представлению органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации учреждает юридическую консультацию.

2. Юридическая консультация является некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения. Вопросы создания, реорганизации, преобразования, ликвидации и деятельности юридической консультации регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и настоящим Федеральным законом.
3. Вопросы, связанные с порядком и условиями материально-технического обеспечения юридической консультации, выделением служебных и жилых помещений для адвокатов, направленных для работы в юридической консультации, а также с оказанием финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации, регулируются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
4. Собрание (конференция) адвокатов ежегодно определяет размер вознаграждения, выплачиваемого адвокатской палатой адвокату, направляемому для работы в юридической консультации, а также смету расходов на содержание юридической консультации.
Комментарий к статье 24
1. Обеспечение конституционных гарантий на получение квалифицированной юридической помощи законодатель возложил на адвокатские палаты субъектов Федерации (п. 4 ст. 29 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"). Доступность юридической помощи на всей территории субъекта Федерации обязан обеспечить совет адвокатской палаты. Для этого совет, в частности, принимает решения о создании юридических консультаций и направляет адвокатов для работы в них, а также финансирует деятельность юридических консультаций и работающих в них адвокатов (п. 3 ст. 31 Закона).
Установленное Законом об адвокатуре право адвоката самостоятельно избирать место осуществления адвокатской деятельности приводит к концентрации адвокатов в крупных городах, где проще обеспечить достаточную практику. Юридические консультации, являющиеся одной из четырех предусмотренных законом форм адвокатских образований (ст. 20), и призваны обеспечить доступную юридическую помощь в районах, где адвокаты не стремятся создавать свои кабинеты, коллегии или бюро.
2. Пункт 1 ст. 24 Закона об адвокатуре устанавливает тот случай, при котором адвокатская палата учреждает юридическую консультацию, - если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью. С представлением об учреждении юридической консультации в адвокатскую палату должен обратиться орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 2) к органам государственной власти субъекта Федерации относит законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Любой из этих органов, если иное не предусмотрено законодательством субъекта Федерации, вправе обратиться в адвокатскую палату с представлением об учреждении юридической консультации.
3. Судебным районом является территория юрисдикции районных судов, которая может не совпадать с административно-территориальным делением субъекта Федерации.
Фраза "менее двух" адвокатов на одного судью в буквальном толковании свидетельствует о том, что, если в судебном районе на одного судью федерального суда приходится два адвоката, орган власти не вправе обращаться в адвокатскую палату с представлением об учреждении юридической консультации.
В России существует единство судебной системы, в которую входят и мировые судьи, а их финансирование осуществляется также из федерального бюджета (ст. 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"). Было бы логичнее установить, что орган государственной власти субъекта Федерации вправе обратиться с представлением об учреждении юридической консультации, если на территории одного судебного района общее число адвокатов составляет менее двух на одного не только судью федерального суда, но и мирового судью.
4. В Законе об адвокатуре не говорится, вправе ли адвокатская палата учреждать юридические консультации без представления органа власти, а также учреждать их в судебных районах, где число адвокатов на одного судью федерального суда два и больше.
Адвокатская палата вправе по своему усмотрению создавать юридические консультации в любых судебных районах независимо от количества адвокатов, работающих в этих районах, поскольку по этому вопросу закон не содержит каких-либо запретов. Так же как закон не обязывает адвокатскую палату ликвидировать или реорганизовать юридическую консультацию, в случае когда в судебном районе количество адвокатов, работающих в иных адвокатских образованиях, возрастет до двух или больше на одного судью федерального суда.
5. Закон об адвокатуре не обязывает адвокатскую палату учредить юридическую консультацию по правомерному представлению органа государственной власти. Адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией и действует на принципах независимости и самоуправления, поэтому орган власти не вправе обязать адвокатскую палату учредить и финансировать юридическую консультацию. Однако необоснованный отказ или уклонение адвокатской палаты от учреждения юридической консультации могут быть оспорены в суде.
6. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что юридическая консультация является некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения. Вопросы создания, реорганизации, преобразования, ликвидации и деятельности юридической консультации регулируются Гражданским кодексом РФ, Законом о некоммерческих организациях и Законом об адвокатуре.
В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" (ст. 9) учреждение создается собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируется полностью или частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник. Особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Учредительными документами для учреждения являются решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. В учредительных документах должны определяться наименование, место нахождения, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, источники формирования имущества и иные положения, не противоречащие законодательству (ст. 14 Закона о некоммерческих организациях).
Учреждение может осуществлять различные виды деятельности, не запрещенные законодательством и соответствующие целям деятельности учреждения, которые предусмотрены ее учредительными документами. Учреждение может осуществлять и предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано (ст. 24 Закона о некоммерческих организациях).
Источниками формирования имущества учреждения являются регулярные и единовременные поступления от учредителя, добровольные имущественные взносы и пожертвования, а также другие не запрещенные законом поступления (ст. 26 Закона о некоммерческих организациях).
В отличие от бюро и коллегии адвокатов Закон об адвокатуре не устанавливает ограничений в преобразовании юридической консультации, поэтому она может быть преобразована в организацию одной из форм, предусмотренных Законом о некоммерческих организациях.
Адвокатская палата как собственник имущества, закрепленного за юридической консультацией, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Юридическая консультация не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ней имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ей по смете. Если в соответствии с учредительными документами юридической консультации предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (ст. 296, 298 ГК РФ).
7. Так же, как в бюро и коллегии адвокатов, соглашения об оказании юридической помощи в юридической консультации заключаются между адвокатом и доверителем и регистрируются в документации юридической консультации.
Адвокатские образования всех форм создаются для содействия адвокатам в осуществлении их профессиональной деятельности. Такое содействие адвокатам со стороны адвокатских образований может выражаться в выполнении организационных, управленческих, бухгалтерских, представительских и иных функций, обеспечивающих адвокатам самостоятельное и независимое осуществление их профессиональной деятельности. Кабинеты, коллегии и бюро создаются самими адвокатами, а юридические консультации - адвокатскими палатами.
Адвокат, а не адвокатское образование или палата оказывает юридическую помощь и является субъектом договорных отношений с доверителем. По существу, адвокат является лицом, занимающимся частной практикой. В юридической консультации, как и в бюро или коллегии адвокатов, взаимоотношения адвокатов с адвокатским образованием по общему правилу не может строиться на основе трудовых или подрядных договоров, поскольку ни юридическая консультация, ни адвокатская палата не являются работодателями или заказчиками профессиональных услуг адвоката.
Если бы в юридической консультации адвокат работал по трудовому договору с юридической консультацией или палатой, то они являлись бы стороной договора об оказании юридической помощи и несли имущественную ответственность за некачественную юридическую помощь. Однако такая конструкция противоречит Закону об адвокатуре (п. 1 ст. 25, п. 10 ст. 29 и др.).
8. Имущество юридических консультаций, как имущество бюро и коллегий адвокатов, освобождается от налогообложения (п. 14 ст. 381 НК РФ).
Применительно к налогу на доходы физических лиц юридические консультации, как бюро и коллегии адвокатов, являются налоговыми агентами (ст. 226 НК РФ).
Однако применительно к налогу на добавленную стоимость НК РФ в подп. 14 п. 3 ст. 149 установил, что не подлежат налогообложению услуги коллегий адвокатов, адвокатских бюро и адвокатских палат своим членам в связи с осуществлением ими профессиональной деятельности. В этой норме не упоминаются услуги юридических консультаций, которые они оказывают работающим в них адвокатам. Полагаем, что это умолчание носит случайный характер, и при внесении в Кодекс очередных поправок этот пробел будет устранен.
В отличие от адвокатских палат, кабинетов, бюро и коллегий юридические консультации не упоминаются и в перечне организаций, для которых целевые поступления на их содержание и ведение уставной деятельности не учитываются при определении налоговой базы налога на прибыль. Но это упущение законодателя легко устранить путем зачисления на счет адвокатской палаты целевых отчислений адвокатов юридической консультации, предназначенных на содержание своей консультации.
С 1 января 2004 г. адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, для целей Налогового кодекса отнесены к индивидуальным предпринимателям (п. 2 ст. 11 НК РФ) и поэтому вправе применять упрощенную систему налогообложения. Представляется, что все адвокаты независимо от того, в каком адвокатском образовании они занимаются частной адвокатской практикой, должны получить право на применение упрощенной системы налогообложения. Предоставление такого права только адвокатам, учредившим кабинеты, нарушает принцип равноправия адвокатов (п. 2 ст. 3 Закона об адвокатуре).
9. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что вопросы финансовой помощи и материально-технического обеспечения деятельности юридической консультации регулируются законодательством субъекта Федерации, поскольку в соответствии со ст. 72 Конституции РФ адвокатура находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Для обеспечения деятельности юридической консультации Закон об адвокатуре предусмотрел оказание материальной помощи адвокатской палате со стороны органов государственной власти субъекта Федерации по вопросам:
1) материально-технического обеспечения юридической консультации;
2) выделения служебных и жилых помещений для адвокатов, направленных для работы в юридической консультации;
3) финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридических консультаций.
Материальная помощь адвокатской палате со стороны государственных органов субъекта Федерации для обеспечения деятельности юридической консультации может оказываться в формах: предоставления денежных средств; предоставления конкретных помещений, имущества (мебели, оргтехники и другого оборудования и материалов); обеспечения их содержания, эксплуатации и ремонта; в других формах. Для этого органы государственной власти субъекта Федерации в пределах своей компетенции могут использовать средства бюджета, внебюджетные средства и иные не запрещенные законом источники.
Кроме материальной помощи и служебных помещений органы государственной власти (как федеральные, так и субъектов Федерации) должны при необходимости выделять адвокатским образованиям средства связи, а также обеспечивать гарантии независимости адвокатуры (п. 3 ст. 3 Закона об адвокатуре). Материально-техническое обеспечение и материальная помощь государства являются гарантией экономической независимости юридических консультаций и работающих в них адвокатов.
10. В настоящее время в Республике Калмыкия, Ставропольском крае, Владимирской, Нижегородской, Омской, Пермской и Ярославской областях законодательно урегулированы особенности создания юридических консультаций. "В некоторых региональных законах прослеживаются слабые попытки решить вопрос оказания финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации посредством отсылок к законам о региональных бюджетах: "в пределах средств, предусмотренных на эти цели законом... области об областном бюджете" <*>.
------------------------------------
Статья Е.С. Шугриной "Региональные законы об адвокатуре и адвокатской деятельности" включена в информационный банк согласно публикации - "Право и политика", N 2(50), 2004. <*> Шугрина Е.С. Региональные законы об адвокатской деятельности // Адвокат. 2004. N 2.
11. По действующему законодательству регулирование вопросов материальной помощи на содержание юридических консультаций и оплаты труда адвокатов за оказание помощи бесплатно или по назначению путем заключения тарифных соглашений невозможно. Вопросы заключения тарифных соглашений предусматриваются Законом РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях", но его действие распространяется на отношения с наемными работниками, к которым адвокаты не относятся.
Оптимальным способом взаимодействия органа государственной власти субъекта Федерации с адвокатской палатой является договор, в котором одна сторона обязуется оказывать целевую материальную помощь в определенном виде, объеме и порядке, а другая - учредить и обеспечивать деятельность юридической консультации.
На такой договор не распространяется действие Федерального закона от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", поскольку установленный этим Законом порядок относится лишь к предпринимательской деятельности, а адвокатская деятельность таковой не является.
12. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает полномочия высшего органа адвокатской палаты субъекта Федерации в отношении юридической консультации. Собрание (конференция) адвокатов:
ежегодно определяет смету расходов на содержание юридической консультации;
ежегодно определяет размер вознаграждения, выплачиваемого адвокатской палатой адвокату, направляемому для работы в юридической консультации;
определяет порядок направления адвокатов для работы в юридических консультациях (п. 2 ст. 30 Закона об адвокатуре).
Совет адвокатской палаты (п. 3 ст. 31 Закона об адвокатуре):
принимает решения о создании юридических консультаций;
направляет адвокатов для работы в юридических консультациях в соответствии с порядком, определенным собранием (конференцией) адвокатов;
финансирует деятельность юридических консультаций и работающих в них адвокатов в соответствии со сметой, утверждаемой собранием (конференцией) адвокатов.
13. Юридическая консультация как созданное адвокатской палатой учреждение финансируется собственником полностью или частично. Финансирование юридических консультаций осуществляется по ежегодно устанавливаемым сметам расходов на их содержание. Финансирование может быть полным или частичным.
При полном финансировании юридическая консультация получает от палаты средства, которые полностью покрывают все ее сметные расходы. При этом средства палаты на финансирование юридической консультации могут формироваться за счет отчислений адвокатов на общие нужды палаты, целевой финансовой помощи субъекта Федерации для содержания юридической консультации и других не запрещенных законом источников.
При частичном финансировании со стороны адвокатской палаты юридическая консультация покрывает недостающую часть сметных расходов самостоятельно за счет отчислений на содержание юридической консультации, работающих в ней адвокатов, доходов от осуществления предпринимательской деятельности, предусмотренной ее учредительными документами, и других не запрещенных законом источников.
Указание закона на то, что собрание (конференция) адвокатов ежегодно определяет размер вознаграждения адвокату, работающему в юридической консультации, не означает, что для всех адвокатов, работающих в любой юридической консультации, палата должна установить равное вознаграждение и что палата в любом случае обязана устанавливать какое-либо вознаграждение.
14. Адвокат вправе в соответствии с Законом об адвокатуре самостоятельно избирать форму адвокатского образования и место осуществления адвокатской деятельности (п. 2 ст. 20). Адвокатура действует на основе принципа равноправия адвокатов (п. 2 ст. 3). В юридических консультациях, как и в других адвокатских образованиях, адвокаты осуществляют свою профессиональную деятельность не по трудовым договорам. Поэтому направить адвоката для работы в юридической консультации можно только с его согласия. Для стимулирования работы адвокатов в юридических консультациях необходимо создать экономически приемлемые условия, которые могут выражаться как в адекватных материальных дотациях к доходам, полученным от адвокатской деятельности, так и в создании надлежащих условий работы, предоставлении жилья, разрешении совмещать адвокатскую деятельность с иной деятельностью и пр.
Решение о направлении адвоката в юридическую консультацию совету палаты целесообразно принимать на основании письменного заявления адвоката в соответствии с порядком, определенным собранием (конференцией) адвокатов. В решении совета палаты целесообразно определить срок работы адвоката в юридической консультации, который он указал в своем заявлении. Нарушение адвокатом согласованного срока его работы в юридической консультации может быть поводом для дисциплинарной ответственности, поскольку адвокат обязан выполнять решения органов адвокатской палаты, принятые в пределах их компетенции (п. 9 ст. 29 Закона об адвокатуре).
15. Федеральная палата адвокатов совместно с российским представительством Американской ассоциации юристов работают над проектом модельного закона по вопросам адвокатуры для субъектов Федерации. Этот проект содержит главу, посвященную юридическим консультациям.
При дальнейшем совершенствовании Закона об адвокатуре в комментируемую статью целесообразно внести следующие изменения:
последнюю фразу п. 1 сформулировать в редакции: "Адвокатская палата по представлению органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и после согласования необходимых условий учреждает юридическую консультацию";
первое предложение п. 2 сформулировать в редакции: "Юридическая консультация является некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения, и осуществляет свою деятельность на основе самофинансирования за счет отчислений работающих в ней адвокатов на содержание юридической консультации";
пункт 4 сформулировать в редакции: "Собрание (конференция) адвокатов ежегодно утверждает смету расходов на содержание юридических консультаций и в случае необходимости определяет размер финансовых дотаций юридическим консультациям для выполнения утвержденной сметы ее расходов из средств адвокатской палаты".