Статья 9. Действие законодательства об ответственности за административные правонарушения. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.
Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении.
Комментарий к статье 9
Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве свойственно любым видам юридической ответственности. При истолковании ст. 9 КоАП следует учитывать, что в соответствии с ч. 2 ст. 54 Конституции РФ никто не может нести ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Действие законодательства об административной ответственности во время и по месту совершения правонарушения означает, что к нарушителю применяются административные взыскания, установленные КоАП и федеральными законами; органы государственной власти субъектов Федерации, а также муниципальные органы не вправе устанавливать санкции, однако правомочны рассматривать предусмотренные КоАП виды административно - процессуальной деятельности.
Обратная сила законодательства, смягчающего или отменяющего ответственность за административные правонарушения, соответствует предписанию ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, в соответствии с которой "если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон". В указанной конституционной норме подразумевается вступление в силу нового акта, устраняющего или смягчающего ответственность, принятого только в форме федерального закона, что следует из сопоставления ч. 2 ст. 54 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Установление административной и любой другой юридической ответственности возможно только федеральным законом, следовательно и отмена норм об ответственности или их смягчение допускается актом, принятым в указанной форме.
Административная ответственность может быть установлена путем дополнения КоАП предписаниями, определяющими новые виды административных правонарушений, а также введена специальным федеральным законом, предусматривающим применение видов административных взысканий, указанных в ст. 24 КоАП, либо устанавливающим иные их разновидности.
Усиление ответственности за административные правонарушения означает введение санкций, предусматривающих более значительные ограничения имущественных либо личных неимущественных прав нарушителя в сравнении с наказаниями, действовавшими прежде. Административная ответственность может быть усилена путем либо повышения размера денежного взыскания, либо внесения изменения в санкцию правовой нормы, предусматривающего замену имущественных административных взысканий взысканиями, ограничивающими свободу правонарушителя. Усиление ответственности означает внесение изменений и дополнений в действующий нормативный правовой акт. В отличие от этого установление административной ответственности, как правило, предполагает принятие нового федерального закона: например, административная ответственность юридических лиц предусмотрена отдельными федеральными законами, действующими наряду с КоАП.
Принятие акта, смягчающего ответственность, означает общую гуманизацию наказания, при этом возможно установление менее значимых размеров имущественных санкций либо сокращение сроков применения взысканий, ограничивающих право на свободу нарушителя. Смягчение ответственности происходит при внесении корректив в перечень обстоятельств, отягчающих ответственность за административные правонарушения, например в случае сокращения числа видов указанных обстоятельств, определенных КоАП, федеральным законом.
Гуманизация наказания возможна при изменении компетенции органов административной юрисдикции: предоставлении им дополнительных полномочий, в соответствии с которыми указанные органы вправе и не признать данное обстоятельство отягчающим ответственность.
КоАП не определяет содержания дефиниции "время совершения правонарушения". Применительно к УК под временем совершения преступления подразумевается время совершения общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий (ч. 2 ст. 9 УК). В отличие от КоАП, УК предусматривает возможность принятия федеральных законов, улучшающих положение лица, совершившего преступление: к их разновидностям относятся законы, устраняющие преступность деяния или смягчающие наказание (ч. 1 ст. 10 УК).
Некоторыми кодифицированными актами, предусматривающими применение административных санкций, установлен особый порядок их действия во времени, отличный от порядка, определенного комментируемой статьей. Ст. 6 Водного кодекса РФ, ст. 4 Лесного кодекса РФ и п. 1 ст. 5 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен идентичный порядок действия водного, лесного и бюджетного законодательства во времени: акты указанных отраслей законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие <*>. Указанные кодексы не относятся к правоустанавливающим актам: ст. 130 Водного кодекса РФ, ст. 110 ЛК определено применение мер административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, согласно ст. 289 - 306 БК штрафные санкции применяются в соответствии с КоАП.
--------------------------------
<*> Согласно п. 1 ст. 5 БК вышеуказанный порядок действия бюджетного законодательства во времени применяется, если иное не предусмотрено БК или федеральным законом.
Согласно Водному кодексу РФ и ЛК административные санкции применяются в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливающим ответственность за административные правонарушения, причем последнее не относится к актам водного и лесного законодательства. В указанных случаях административная ответственность определяется не только КоАП, но и федеральными законами.
Таким образом, при наложении административных взысканий должен применяться порядок действия во времени законодательства, устанавливающего административную ответственность, определенный ч. 2 комментируемой статьи.
При применении административных санкций согласно БК необходимо учитывать, что указанным актом наряду со штрафом, в соответствии с КоАП, установлены самостоятельные, главным образом имущественные, административные санкции: блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, начисление пеней и другие, предусмотренные ст. 282 БК. Поскольку указанные административные санкции, применяемые к правонарушителям, согласно ст. 282 БК являются составной частью бюджетного законодательства, то в указанных случаях применяется порядок действия законодательства во времени, определенный п. 1 ст. 5 БК. В отличие от ч. 2 ст. 9 КоАП акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы, если иное не предусмотрено БК или федеральным законом.
Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени, установленное ст. 5 ч. 1 НК, существенно отличается от аналогичных предписаний КоАП: согласно п. 4 ст. 5 НК акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.
Неисполнение либо ненадлежащее исполнение налогоплательщиком или иными лицами своих обязанностей, предусмотренных ст. 23, п. 3 ст. 24 НК, может рассматриваться в качестве налоговых правонарушений (ст. 116 - 129.1 НК).
Федеральный закон, устраняющий такие обязанности, фактически устраняет и ответственность за их неисполнение, однако установление этого юридического факта зависит от истолкования правовой нормы, во всяком случае федеральным законом должны быть точно определены предписания, имеющие обратную силу.
Согласно п. 3 ст. 2 ГК налоговые отношения представляют собой разновидность административных отношений и не регламентируются гражданским законодательством. Таким образом, налоговые санкции, определенные п. 2 ст. 114 НК, представляют собой разновидность административных санкций, а федеральные законы, устанавливающие, смягчающие или отменяющие ответственность за правонарушения, являются составной частью законодательства об административной ответственности.
Определение действия во времени законодательства, устанавливающего ответственность за административные правонарушения, предусмотренные ст. 249 - 288, 437 - 454 ТК, сопряжено с объективными трудностями, поскольку в ТК не содержится соответствующих предписаний. При истолковании обратной силы законодательства в указанных случаях необходимо исходить из рассмотренных выше предписаний ст. 54 Конституции РФ.
При определении действия во времени предписаний п. 2 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающих ответственность за административные правонарушения, следует руководствоваться п. 3 ст. 72 данного Кодекса, согласно которой к правовым отношениям в области градостроительной деятельности, возникшим до введения его в действие, Кодекс применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после его введения. При определении обратной силы Градостроительного кодекса необходимо установить причинно - следственную связь между юридическим фактом и обусловленными им правами и обязанностями, возникшими после введения в действие указанного Кодекса.
Следует учитывать следующие особенности действия во времени законодательства, устанавливающего ответственность за административные правонарушения, и законодательства, определяющего меры гражданско - правовой ответственности:
А. Согласно п. 1 ст. 4 ГК акты гражданского законодательства не имеют обратной силы, действие федерального закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено федеральным законом: таким образом, акты федеральных министерств и ведомств, содержащие нормы гражданского права, не имеют обратной силы (во всяком случае ГК это не предусмотрено).
Б. Обратная сила указов Президента РФ и постановлений федерального Правительства, содержащих нормы гражданского права, предусмотрена ГК только в случаях, если этими актами установлены правила, обязательные для сторон договора (императивные нормы): договор должен соответствовать императивным нормам, действующим в момент его заключения (см. п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 422).
В. Гражданско - правовая ответственность устанавливается только федеральными законами, указанные выше федеральные подзаконные акты могут содержать нормы гражданского права, но не устанавливать гражданско - правовую ответственность: согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ любые виды юридических санкций могут быть определены только федеральным законом. В то же время необходимо принимать во внимание и особенности обратной силы подзаконных актов, учитывая, что в них могут быть регламентированы административно - процессуальные действия: например, полномочия органов административной юрисдикции, как правило, определяются на подзаконном уровне.
Обратная сила федеральных законов, устанавливающих административную ответственность либо предусматривающих применение административных санкций в соответствии с другими федеральными законами, определена применительно к их действию во времени (см. ст. 6 Водного кодекса РФ, ст. 4 ЛК, ст. 5 БК, ст. 5 НК), однако в некоторых случаях она определяется применительно к порядку введения в действие федерального закона и не оговаривается в специальных структурных единицах акта (см. п. 3 ст. 72 Градостроительного кодекса РФ).
Часть 3 комментируемой статьи определяет временной и территориальный аспекты применения актов административного законодательства, регламентирующих процессуальную деятельность органов административной юрисдикции, порядок ее осуществления предусмотрен разд. III - V КоАП (гл. 15 - 32).
Данные акты административного законодательства определяют компетенцию органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, производство по указанным делам и иные аспекты процессуальной деятельности органов административной юрисдикции (исполнение постановлений о наложении административных взысканий и др.). Поскольку такие акты не устанавливают административных взысканий, они могут быть приняты в форме федерального закона или в другой установленной КоАП форме: например, административно - процессуальная деятельность муниципальных органов может быть урегулирована законами субъектов Федерации.
Административно - юрисдикционная деятельность, отнесенная к ведению судов общей компетенции, определяется гражданско - процессуальным законодательством, нормы которого могут быть установлены федеральными законами (см. п. "о" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).
Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании законодательства, действующего во время рассмотрения дела. Указанные акты применяются во все время рассмотрения, впредь до их отмены. Возбуждение производства по делу обусловлено юридическим фактом, с которым КоАП связывает возможность осуществления процессуальных действий, например, моментом составления протокола об административном правонарушении или началом осуществления действий, необходимых для его составления (в тех случаях, когда КоАП предусмотрено составление протокола, - см. ст. 237 КоАП). К таким действиям относятся доставление нарушителя в органы, уполномоченные осуществлять административное производство, или в другие места, определяемые КоАП, ими могут быть служебное помещение внутренних войск МВД РФ, порт Российской Федерации и другие, указанные в ст. 238 КоАП.
С момента доставления нарушителя для составления протокола исчисляется срок административного задержания (ч. 4 ст. 242 КоАП), т.е. доставление нарушителя представляет собой первичную стадию административного задержания.
Начало исчисления сроков рассмотрения административного дела может быть связано с осуществлением других мер административного пресечения; помимо указанных выше, применяемых в отношении лица, подозреваемого в совершении проступка, ими могут быть личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и другие, предусмотренные ст. 243 - 245 КоАП: в указанных случаях сроки рассмотрения административного дела исчисляются с момента составления протокола.
Завершение производства по делу об административном правонарушении обусловлено исполнением постановления о наложении административного взыскания или постановления о прекращении дела производством.
В тех случаях, когда осуществление административно - процессуальных действий регламентируется федеральным законом, законом субъекта Федерации или иным нормативным правовым актом, производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на их основе. Отличный от КоАП порядок административно - процессуальных действий предусмотрен, в частности, ТК, НК, БК, а также федеральными законами, применение которых в некоторых случаях приводит к коллизиям предписаний КоАП и принятых после его введения в действие федеральных законов. Указанные коллизии в конечном счете обусловлены неконституционностью отдельных предписаний КоАП: например, Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. N 8-П признаны не соответствующими ст. 35 (ч. 1 и 3) и 55 (ч. 3) Конституции РФ ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП (СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458).
Раздел II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ
И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ
И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ