Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления. 1. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

2. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.
3. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
4. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливается административная ответственность.
Комментарий к статье 32
1. В этой статье говорится о праве граждан на обращение в органы местного самоуправления, закрепленном в ст. 33 Конституции РФ. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны.
Органы местного самоуправления должны создавать гражданам необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
Право на обращение включает в себя два аспекта. Во-первых, обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. В этом смысле обращение должно носит коллективный характер (петиция), затрагивать местные проблемы. Во-вторых, это способ восстановления нарушенного права посредством жалоб, заявлений и ходатайств. В таком понимании это механизм исполнения социальных обязанностей публичной власти.
Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется большим количеством различных нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Правовые нормы, регламентирующие право на обращение, нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции.
Существенным изъяном этих актов является и то, что они не обеспечивают правовыми средствами ответственность органа и должностного лица перед гражданином за ненадлежащую реализацию права граждан на обращение.
Недостаточно четко разграничены и правовые режимы трех основных видов обращений с позиции реагирования тех или иных конкретных органов на такие обращения. На сегодняшний день действует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". В ряде субъектов РФ изданы свои законы о порядке рассмотрения обращений граждан.
Термин "обращение" носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него предложение, заявление, жалобу и ходатайство. Каждый вид имеет свою специфику и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.
Предложение - такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан. Предложение в большей степени направлено на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, общественных организаций и иного, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности органов местного самоуправления.
Заявление - обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением. Заявления обычно содержат просьбы об удовлетворении нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот и т.д.).
Ходатайство - обращение с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод (ходатайство о признании беженцем, вынужденным переселенцем и т.п.).
Жалоба - обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и т.д.) права или законного интереса.
Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации, например, учреждения, организации, предприятия и их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов. Граждане имеют право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы людей.
Право на обращение может быть реализовано как в письменной, так и в устной форме. Правильный подход к устной жалобе обеспечивает максимальную быстроту и законность ее разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устной жалобой, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на нее ответ. Таким образом, применение устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникшие вопросы. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. В этих случаях граждане могут подать письменную жалобу. И письменные, и устные жалобы имеют одинаковую силу, поэтому форма обращения не имеет юридического значения.
Вместе с тем в любом случае поступившее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинает течь процессуальный срок, в течение которого обращение должно быть рассмотрено.
Обращения должны содержать следующие сведения: наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение; изложение существа дела; фамилию, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы или учебы обратившегося; дату, подпись. В 1988 г. в Указ от 12 апреля 1968 г. были внесены дополнения. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о преступлениях, поступающих в правоохранительные органы).
В этой связи в новый законодательный акт об обращениях предлагается включить норму, предоставляющую гражданину право на тайну подписи.
2 - 3. Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность местных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Это подкреплено тем, что праву граждан на подачу обращений корреспондирует обязанность соответствующих местных органов и их должностных лиц принять их и рассмотреть в сроки, установленные в законе.
Предложения и заявления рассматриваются теми муниципальными органами или тем должностным лицом муниципального органа, к непосредственному ведению которых относятся затрагиваемые в них вопросы.
Выборные и другие должностные лица местного самоуправления обязаны проводить личный прием граждан. Этот вопрос четко регламентируется в законах субъектов РФ. Например, в соответствии с Законом Самарской области от 24 июля 2001 г. "Об обращениях граждан в Самарской области" порядок и время личного приема граждан утверждаются руководителем или должностным лицом, которые несут ответственность за организацию приема и рассмотрение обращений граждан. Прием граждан проводится в установленные дни и часы, в удобное для них время.
Информация о времени и месте проведения личных приемов, а также о лицах, их осуществляющих, должна быть помещена в доступном для обозрения месте в помещении соответствующего органа, предприятия, учреждения.
Должностные лица и руководители, к компетенции которых относится рассмотрение обращений граждан, обязаны на личном приеме фиксировать устные обращения граждан. По требованию гражданина ему должен быть направлен письменный ответ.
Согласно Закону Саратовской области от 25 сентября 1996 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Саратовской области" муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления при рассмотрении обращений граждан обязаны:
- тщательно разобраться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса;
- принимать обоснованные решения по жалобам, заявлениям, предложениям, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;
- сообщать гражданам в письменной форме о решениях, принятых по жалобам, заявлениям, предложениям, а в случае их отклонения указывать мотивы, по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования;
- систематически анализировать и обобщать жалобы, заявления и предложения, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и установления причин, порождающих нарушение прав и свобод граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций.
Положение о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ на обращения граждан в течение 1 месяца, надо понимать как установление максимального срока ответа.
Указанным выше Указом и законами субъектов Федерации установлены следующие сроки рассмотрения обращений:
1) предложения граждан рассматриваются в срок до 1 месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение;
2) заявления граждан разрешаются в срок до 1 месяца со дня его поступления, а те, которые не нуждаются в проверке, - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения заявления;
3) для рассмотрения жалобы в законодательстве предусмотрены дифференцированные сроки рассмотрения этого вида обращений:
а) до 1 месяца в случае, когда требуется дополнительное изучение;
б) безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения жалобы, если нет необходимости в дополнительном изучении и проверке;
в) в тех случаях, когда для разрешения жалобы необходимо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы и иное, сроки разрешения жалобы в порядке исключения могут быть продлены, но не более чем на 1 месяц с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу.
Заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в сокращенные сроки.
Точное определение в законодательстве различных сроков, касающихся работы с обращениями граждан, является важным фактором, оказывающим влияние на соответствующие властные структуры, заставляя последние своевременно разрешать отнесенные к их компетенции обращения. Соблюдение установленных сроков играет чрезвычайно важную роль, ибо затяжки могут привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов человека, а также причинить ему значительный ущерб.
Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, так как от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование.
Наряду с нормами, относящимися к порядку рассмотрения обращений, Указ от 12 апреля 1968 г. содержит требование к органам местного самоуправления и их должностным лицам систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, совершенствования работы муниципальных органов.
4. В России пока нет федерального закона, который бы регламентировал вопросы ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения в органы местного самоуправления. По смыслу статьи административная ответственность может устанавливаться законами субъектов РФ.