Статья 11. Границы муниципальных образований. 1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;
(п. 1 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
(п. 5 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);
(п. 6 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
(п. 7 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
(п. 10 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
(п. 11 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
(п. 12 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
(п. 13 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
(п. 16 в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
Комментарий к статье 11
1. В соответствии с комментируемым Законом до 1 марта 2005 г. органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
С учетом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.
В случае если границы муниципальных образований не будут утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. в порядке, предусмотренном Федеральным законом, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.
Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.
На территориях с высокой плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт с числом жителей не менее 3 тыс. жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных территориях.
Пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения установлены следующие: на таких территориях плотность сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или втрое выше среднего по России показателя. Однако в Законе говорится не о плотности сельского населения вообще, а о плотности населения только самих сельских поселений. Это можно понять так, что в качестве знаменателя придется брать площадь не страны или ее административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.
Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 настоящей статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.
Порогом, за которым начинаются территории с низкой плотностью населения, должна стать плотность примерно 0,75 чел./кв. км, потому что это втрое меньше, чем средняя по Российской Федерации плотность сельского населения (2,9 чел./кв. км). Соответственно территориями с высокой плотностью должны считаться такие, где плотность сельского населения выше 9 чел./кв. км.
В то же время некоторые требования комментируемой статьи сформулированы достаточно жестко, что ставит перед исполнителями на местах почти непреодолимые препятствия. Так, п. 5 ч. 1 ст. 11 гласит, что в городское поселение может входить только один (!) город или один поселок. Присоединять к городскому поселению можно только сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Между тем сегодня в России имеется 155 городов, в состав которых входят другие образования, помимо населенных пунктов, в том числе 34 города, 368 поселков и около 550 сельсоветов.
Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:
1) установление площади исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационных земель поселения и земель для развития поселения;
2) установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Федерации исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий;
3) включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит, и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий - менее 1000);
4) наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек.
Таким образом, от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации во многом будет зависеть формирование нового муниципального территориального деления России. При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:
- максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ;
- избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;
- максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.
При формировании территории поселений обязательным является включение в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для развития поселения независимо от формы собственности и целевого назначения земель. Введены ограничения относительно населенных пунктов, которые могут находиться в границах городских и сельских поселений.
Кроме численности населения и категорий населенных пунктов, которые могут входить в состав поселения, Закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях.
В настоящее время отсутствует официальное разъяснение вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По мнению авторов комментария, наиболее верной является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км.
2. Особые критерии определены для формирования городских поселений, претендующих на статус городского округа.
Закон не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения статуса городского округа. Примечательно, что в ходе обсуждения законопроекта выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст Закона они не попали.
Главное требование Закона - это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в соответствующем порядке. Следует обратить внимание на то, что органы государственной власти субъекта Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения для приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа.
Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований необходимо исходить из следующих приоритетов:
- выполнение требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к составу и размерам территории муниципального образования, численности населения (приведены ниже);
- максимально возможный учет наличия инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и исполнения возложенных государственных полномочий;
- учет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.
3 - 4. Правительство РФ своим распоряжением N 707-р от 25 мая 2004 г. утвердило:
- Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения;
- Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.
Согласно этому распоряжению субъекты РФ, относящиеся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, сгруппированы по федеральным округам.
Например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: Республика Марий Эл (Килемарский и Юринский районы), Пермская область (Горнозаводский и Красновишерский районы).
В том же Приволжском федеральном округе к территориям с высокой плотностью причислены: в Республике Башкортостан - 48 районов, в Республике Марий Эл - 12 районов, Республика Мордовия, Республика Татарстан, в Удмуртской Республике - 22 района, Чувашская Республика, в Кировской области - 7 районов, в Нижегородской области - 33 района, Пензенская, Самарская области полностью, в Саратовской области - 16 районов и полностью Ульяновская область.