Статья 28. Финансирование высших учебных заведений. 1. Финансирование образовательной деятельности государственных высших учебных заведений за счет средств федерального бюджета осуществляется федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием или органами исполнительной власти, в ведении которых находятся эти учреждения, в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников исходя из установленных государственных, в том числе ведомственных, нормативов финансирования.

Для высших учебных заведений, расположенных в регионах, в которых действуют районные коэффициенты и надбавки, нормативы финансирования устанавливаются с учетом этих коэффициентов и надбавок.
В случае, если местные нормативы финансирования превышают государственные, дополнительное финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета.
2. Деятельность негосударственных высших учебных заведений финансируется его учредителем (учредителями) в соответствии с договором между ними. По договору между учредителем (учредителями) и высшим учебным заведением эта деятельность может осуществляться на условиях частичного или полного самофинансирования.
3. Научные исследования, проводимые государственными высшими учебными заведениями, финансируются федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием и (или) органами исполнительной власти, в ведении которых находятся эти высшие учебные заведения, независимо от финансирования образовательной деятельности.
4. Государственные высшие учебные заведения самостоятельно определяют направления и порядок использования средств, полученных ими за счет бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации, в том числе средств, направляемых на оплату труда и материальное стимулирование своих работников. Не использованные в текущем периоде (год, квартал, месяц) средства не могут быть изъяты у государственных высших учебных заведений или зачтены в объем финансирования этих высших учебных заведений на последующий период.
5. Возмещение дополнительных затрат в связи с индексацией расходов высших учебных заведений, осуществляющих свою деятельность на основе бюджетного финансирования, производится за счет средств соответствующего бюджета.
6. Высшее учебное заведение имеет счета в банковских и других кредитных организациях для хранения денежных средств и осуществления всех видов расчетных, кредитных и кассовых операций, в том числе валютных.
Комментарий к статье 28
Настоящая статья регулирует основные принципы финансирования деятельности высшего учебного заведения.
Вопросы финансирования образовательной деятельности и научной деятельности вуза определяются отдельными правовыми нормами. Так, ч. 1 настоящей статьи устанавливает порядок финансирования образовательной деятельности государственных вузов. Следует отметить, что эта правовая норма не фиксирует однозначно, из какого бюджета (федерального или субъекта Российской Федерации) финансируется вуз. Финансирование вуза может осуществляться из средств федерального бюджета и (или) бюджета субъекта Российской Федерации, в введении которого находится вуз. Однако следует эту норму рассматривать в совокупности со ст. 41 Федерального закона "Об образовании", которая устанавливает, что деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними. А учредителями государственных вузов являются или Правительство Российской Федерации в лице федерального (центрального) органа управления образованием и (или) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Указанное финансирование осуществляется в зависимости от наличия государственного задания (контрольных цифр) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации. Таким образом, государственное задание на подготовку является необходимым условием для получения государственного финансирования. Следует учесть, что согласно ст. 24 настоящего Закона установление общего приема и структуры приема на обучение в высшие учебные заведения и учреждения системы высшего профессионального образования студентов, аспирантов и докторантов отнесено к компетенции федерального (центрального) органа управления высшим профессиональным образованием (в настоящее время - Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации).
Однако размеры финансирования вуза зависят не только от объемов государственного заказа на подготовку (переподготовку, повышение квалификации) кадров, но и от нормативов финансирования вуза. Ч. 1 настоящей статьи предусматривает, что финансирование вузов осуществляется в соответствии с государственными, в том числе ведомственными, нормативами в расчете на одного обучающегося. Рассматривать эту правовую норму следует в совокупности с правовыми нормами ст. 41 Федерального закона об образовании, которые устанавливают, что финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Государственный норматив финансирования состоит из федерального норматива финансирования и регионального норматива финансирования - норматива финансирования субъекта Российской Федерации. Основополагающий норматив финансирования - федеральный, так как он является минимально допустимым. Следовательно, ведомственные, региональные и местные нормативы финансирования должны только дополнять размер федерального норматива. Назначение этих нормативов - вносить коррективы в нормативное финансирование с учетом специфики образовательного учреждения, его территориального и климатического месторасположения, и должны быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования образовательного учреждения. Ст. 41 Федерального закона об образовании предусмотрено, что федеральные нормативы финансирования устанавливаются ежегодно федеральным законом одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Однако до настоящего времени, устанавливающий федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений, закон в Российской Федерации не принимался, что во многом осложняет взаимоотношения учредителя и вуза, а также затрудняет реализацию в целом законов по вопросам образования.
Региональный норматив финансирования устанавливается органами власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном его законодательством. Естественно, что региональный норматив финансирования действует на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Местный норматив финансирования устанавливается органами власти местного самоуправления. В случае введения местного норматива финансирования для высшего учебного заведения, который превышает государственный норматив финансирования, настоящий Закон (ч. 1 ст. 28) четко определяет, что дополнительное финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета. Эта норма стимулирует органы власти местного самоуправления взвешенно принимать решения о размерах местного норматива финансирования, учитывая возможности местного бюджета.
Правовые нормы ч. 1 ст. 28 предоставляют право государственному вузу требовать и получать средства на обеспечение финансирования образовательной деятельности из федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в соответствии с полученными от них государственными заданиями на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников. При определении объемов финансовых средств в последующие годы следует исходить из государственных, в том числе ведомственных, нормативов финансирования, которые должны быть установлены соответствующим законодательством.
Особо следует подчеркнуть, что рассматриваемые правовые нормы призваны обеспечить реализацию конституционного права граждан (статья 43 Конституции РФ) на получение бесплатного, на конкурсной основе, высшего профессионального образования. При рассмотрении вопросов финансирования государственных вузов за счет средств федерального бюджета следует учитывать положения ст. 40 Федерального закона об образовании, которые фиксируют минимальный объем указанного финансирования. В частности, эти нормы предусматривают, что доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. При этом за счет средств федерального бюджета должно обучаться в государственных вузах не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.
Финансирование государственного вуза в соответствии с рассматриваемыми положениями определяет его финансовое благополучие, возможности развития и получения выпускниками вуза качественного образования. Поэтому в реализации этих положений заинтересован весь коллектив вуза, в том числе обучающиеся. Неслучайно ст. 32 Федерального закона об образовании предусматривается предоставление общественности ежегодного отчета образовательного учреждения о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, что позволяет сделать вывод о финансовом положении вуза.
Одновременно следует учитывать, что финансирование деятельности государственных образовательных учреждений за счет бюджетных средств не предусматривает запрещения на осуществление государственным вузом платной образовательной деятельности. Ч. 10 ст. 41 Федерального закона об образовании установлено право государственных вузов осуществлять, сверх финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся, подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда и специалистов по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения. Но этой же правовой нормой введены определенные ограничения на платную образовательную деятельность вуза - прием обучающихся на платной основе в государственный и муниципальный вуз не может составлять более 25% приема обучающихся по областям юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления.
Ч. 2 настоящей статьи регулирует порядок финансирования негосударственных высших учебных заведений. Установлено, что деятельность негосударственного вуза осуществляется его учредителем (учредителями) в соответствии с договором между ними. Однако настоящий Закон предусматривает для негосударственных вузов три варианта финансирования:
полное финансирование деятельности вуза учредителем;
частичное самофинансирование вуза;
полное самофинансирование вуза.
Таким образом, при создании негосударственного вуза, его реорганизации или намерениях изменить принцип финансирования вуза должен быть заключен в обязательном порядке соответствующий договор, регулирующий вопросы финансирования вуза.
Принцип финансирования негосударственного вуза интересно знать как его работникам, так и обучающимся и абитуриентам. В современных социально - экономических условиях абитуриенту, его родителям (законным представителям) необходимо знать, насколько с финансовой точки зрения положение вуза стабильно.
Положения ч. 3 настоящей статьи фиксируют, что финансирование научных исследований, проводимых государственным вузом, осуществляется федеральным (центральным) органом управления образованием и (или) органами исполнительной власти, в ведении которых находится вуз. Эта норма направлена на развитие научной деятельности в системе высшего профессионального образования, усиление роли научных исследований в образовательной деятельности вуза.
Две правовые нормы, установленные ч. 4 ст. 28 настоящего Закона, призваны обеспечить достаточную самостоятельность образовательного учреждения в использовании финансовых средств.
Первая правовая норма предоставляет право государственному образовательному учреждению самостоятельно определять и направления, и порядок использования имеющихся средств, в том числе полученных из бюджета или иных источников. Особо в этой норме выделяется право вуза на самостоятельное использование средств на оплату труда и материальное стимулирование своих работников.
Вторая правовая норма усиливает самостоятельность вуза в использовании имеющихся средств во временном порядке. Она устанавливает, что если образовательное учреждение не использовало в текущем периоде (год, квартал, месяц, т.е. периоды, на которые выделяются учредителем финансовые средства), то неиспользованные средства не могут быть изъяты у вуза или зачтены в счет объемов финансирования будущих периодов. Эта правовая норма распространяется только на государственные высшие учебные заведения. Указанная норма призвана запретить широко применяемую ранее практику изъятия у государственных учебных заведений бюджетных средств, если они не были использованы за определенный срок, например, в течение года. Указанная практика принуждала руководителей учебных заведений бесцельно тратить остающиеся к концу года средства, т.к. иначе они изымались.
Таким образом, законодатели предоставили руководителям вузов широкую "финансовую автономию", что преследует цель рачительного использования средств государственного бюджета.
Ч. 5 комментируемой статьи фиксирует положение о том, что бюджеты, финансирующие вузы, обязаны за счет своих средств возмещать вузу дополнительные затраты в связи с индексацией расходов высших учебных заведений. Указанную правовую норму следует рассматривать по совокупности с правовой нормой ст. 40 Федерального закона об образовании, которая предусматривает ежеквартальную индексацию размеров и нормативов финансирования образовательных учреждений в соответствии с темпами инфляции. Рассматриваемая правовая норма направлена на финансовую защиту образовательных учреждений в условиях неустойчивой экономики, наличия инфляционных процессов. Норма, накладывая обязанности на учредителей вузов, одновременно предоставляет право образовательному учреждению требовать от органов власти, осуществляющих финансирование вуза из бюджета, возмещение дополнительных затрат, возникших у него в связи с инфляцией.
Ч. 6 рассматриваемой статьи также направлена на обеспечение финансово - хозяйственной самостоятельности вуза и устанавливает, что вуз имеет счета в банковских и других кредитных организациях для хранения денежных средств и осуществления всех видов расчетных, кредитных и кассовых операций, в том числе валютных. Следует обратить внимание, что настоящий Закон не ограничивает учебное заведение количеством счетов, не ставит каких-либо условий на открытие счетов. Право на открытие счетов вуз получает с момента его регистрации, так как право на ведение финансово - хозяйственной деятельности у образовательного учреждения наступает с момента его регистрации (ст. 33 Федерального закона об образовании).