Статья развивает предыдущую, уточняя понятие государственной собственности на недра. Последняя распространяется как на используемые, так и на неиспользуемые части недр в пределах РФ. Поскольку основным богатством недр являются полезные ископаемые, приведенную выше формулу следует толковать так, что она относится прежде всего к используемым и неиспользуемым месторождениям полезных ископаемых (в старом Российском законодательстве месторождения полезных ископаемых было принято делить на "открытые" и "неоткрытые").. Выражение "используемые месторождения полезных ископаемых" не охватывает всего разнообразия их правового режима. Понятно, что оно прежде всего относится к легально разрабатываемым месторождениям, выделенным и отведенным в установленном законом порядке и разрабатываемым на условиях, записанных в соответствующих лицензиях. Именно такие месторождения имеются в виду в ст. 2: "используемые части недр" она связывает с их правильной геометрической формой ("геометризованные блоки недр"), которая предполагает государственное регулирование границ.

Но некоторые виды использования богатств недр не требуют получения государственных лицензий; такие случаи предусмотрены в ст. 19 комментируемого Закона.
Кроме того, нельзя отвлекаться от фактов неправильного пользования недрами, которые иногда именуют хищничеством. Нарушение установленного законодательством порядка пользования недрами может повлечь за собой уголовную и административную ответственность в силу ст. 49 Закона. Но независимо от этого государство должно восстановить свои права в отношении неправильно разрабатываемых участков недр. Этот путь может включать в себя ряд принудительных мер, начиная от физического удаления нарушителя и кончая предъявлением к нему иска о возмещении нанесенного им ущерба. Нормы о гражданско-правовой ответственности, предусмотренные в ГК РФ, укрепляют институт государственной собственности на недра, ему же посвящены ст. ст. 1-2 и 2 Закона.
Статья 2 повторяет идею ст. 1-2 относительно совместной собственности РФ и ее субъектов на недра. Она включает также декларацию, что эта собственность должна служить интересам всех народов РФ. Вместе с тем в ней содержится характерное упоминание об интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. Речь идет прежде всего об относительно малочисленных этнических группах, обитающих (как правило) в отдаленных и редконаселенных районах. Промышленное развитие порой нарушает те экосистемы, от которых зависит благосостояние этих групп: подрываются запасы рыбы, дичи, пушного зверя, ухудшается качество оленьих пастбищ. Для сохранения своего традиционного образа жизни такие народы нуждаются в ограждении какой-то части своей территории от вторжения промышленности. Но поскольку это не всегда удается, возникает задача компенсировать их потери за счет вновь вовлекаемых в оборот природных ресурсов - прежде всего богатств недр. Впрочем, такая же проблема встает в отношении любого населения, чей традиционный образ жизни подрывается из-за вторжения в места его обитания горной промышленности вместе со шлейфом перерабатывающих предприятий.
Упоминание о некоторых особых интересах затрагиваемого промышленным развитием населения в ст. 2 можно рассматривать как признание необходимости компенсировать его потери и беспокойство. Идея компенсации не выражена в четких правовых терминах, поскольку законодатель не готов сформулировать ее как правовую норму. Но само присутствие ее в тексте Закона предполагает (и означает), что она подлежит развитию в последующем законотворчестве.
Часть 3 ст. 2 называет некоторые важнейшие функции по хозяйственному управлению недрами, которые должны осуществлять органы исполнительной власти РФ и ее субъектов "в пределах своих полномочий". Как гласит Закон, сюда относится утверждение государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр. В этом контексте вполне однозначно воспринимается выражение "в пределах своих полномочий". Поскольку далее говорится о контроле со стороны органов представительной власти, следует полагать, что законодатель имел в виду поставить преграду слишком широкому праву усмотрения, свойственному исполнительной власти, а не разграничивать полномочия между РФ и ее субъектами (эта последняя задача может решаться также в процессе выработки двусторонних договоров между РФ и отдельными ее субъектами - договоров, содержание которых должно учитываться в ходе дальнейшего развития законодательства как РФ, так и ее субъектов).
Вместе с тем в оперативных вопросах, связанных с управлением недрами, некоторый дополнительный вес придан ведомственному органу управления государственным фондом недр (под которым надо понимать нынешнее Министерство природных ресурсов, которое поглотило прежнюю Государственную геологическую службу). Именно по представлению этого ведомства органы общей компетенции РФ и ее субъектов должны решать вопросы недропользования, охраны недр и окружающей природной среды.
По поводу последней задачи нельзя упускать из виду, что она находится под контролем органов охраны природы и что эти органы не могут быть в стороне, даже если соответствующие представления в адрес органов власти общей компетенции исходят от геологической службы.
Следует иметь в виду, что геологическая служба построена по "линейному" принципу, то есть ее организации имеют только вертикальное подчинение. Территориальные управления этой службы и другие ее организации не подчинены ни местным, ни региональным властям. Поэтому в области хозяйственного управления недрами центральная власть имеет больший вес по сравнению с тем, каким она обладает в части лесного, водного или земельного хозяйства.
Вместе с тем ст. ст. 18 и 4 (п. 9) Закона предоставляют субъектам РФ право самим устанавливать порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых, равно как и пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых и не выходящих за пределы местных нужд. Очевидно, что и контроль за добычей общераспространенных полезных ископаемых может находиться в руках региональных властей.
Поэтому не исключено, что некоторые субъекты РФ организуют собственные службы, не подчиненные Министерству природных ресурсов РФ. Но при этих условиях заслуживает внимания указание ст. 2 Закона о том, что представления по поводу недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды вносит "федеральный орган управления государственным фондом недр".
Независимо от этого из ст. 2 и других статей комментируемого Закона и его положений о Государственном фонде недр следует вывод о том, что этот фонд делится на две группы, в зависимости от режима управления отдельными месторождениями полезных ископаемых. Общераспространенные полезные ископаемые попадут в группу, подведомственную исключительно субъектам РФ, тогда как остальные полезные ископаемые окажутся в группе, подлежащей совместному управлению РФ и ее субъектов.
Что касается раздела собственности на недра между РФ и ее субъектами, то позиция федеральной власти в этом вопросе выражена в Указе Президента РФ "О федеральных природных ресурсах" от 16 декабря 1993 г. N 2144. Этот документ будет иметь большое значение для законодательства о разграничении собственности на природные комплексы между Федерацией и ее субъектами.