Статья 35. Отставка Правительства Российской Федерации и сложение Правительством Российской Федерации своих полномочий. Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
Комментарий к статье 35
1. Первое положение комментируемой статьи фактически воспроизводит ст. 116 Конституции Российской Федерации. Сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом - определяющая черта президентской формы правления. В парламентарных государствах Правительство слагает свои полномочия в связи с окончанием легислатуры депутатов законодательного органа, а в президентских республиках - Президента. Последнее обстоятельство является одним из весомых аргументов, подтверждающих президентскую (а не полупрезидентскую) форму правления в России.
2. Комментируемая статья Закона не определяет срок полномочий Правительства. В отличие от депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации, которые избираются сроком на четыре года, срок полномочий Правительства, поскольку оно не выбирается, а назначается (формируется), заранее не оговаривается. Такова практика государств с парламентской и с президентской формами правления. По этой причине представляется неточным утверждение, что ст. 116 Конституции (а следовательно, первая часть комментируемой статьи Закона) "по существу определяет срок полномочий Правительства Российской Федерации, который проистекает из срока полномочий Президента Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 477.
За три года президентства Б. Ельцина (1996 - 1998 гг.) последовало уже три отставки Правительства, не считая сложения полномочий перед вновь избранным Президентом (1996 год). Применительно к Правительству вряд ли правильно употреблять термин "досрочное прекращение исполнения полномочий", поскольку по решению Президента отставка Правительства возможна в любое время. Политические договоренности на этот счет между основными носителями государственной власти в России юридического значения не имеют.
Таким образом, суть комментируемого положения проявляется в жесткой обусловленности смены состава Правительства каждым вновь избранным Президентом, что является одним из признаков президентской формы правления.
Системный анализ положений Конституции и комментируемого Закона приводит к выводу о том, что формирование, отставка и сложение полномочий Правительства в решающей мере связаны с правовым положением и полномочиями Президента.
В отличие от отставки, которая может быть принята (или отклонена) главой государства, сложение полномочий Правительства носит безусловный характер и не требует согласия на это действие членов Правительства. Вновь избранный Президент обязан принять к сведению решение Правительства о сложении полномочий и начать формирование его нового состава. Даже при переизбрании Президента на второй срок сложение полномочий Правительством, равно как формирование его нового состава, юридически обязательно, хотя фактически сам состав Правительства может остаться практически без изменений.
В случае сложения своих полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до формирования нового Правительства (ч. 5 ст. 117 Конституции).
Официально решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента. Согласно ст. 60 Федерального закона от 17 мая 1995 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <*> вновь избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления результатов выборов.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1924.
Слова ч. 2 комментируемой статьи Закона: Правительство "может подать в отставку" означают возможность официально заявить о своей отставке Президенту. В конституционной практике это обычно оформляется прошением (заявлением) об отставке.
3. Часть вторая комментируемой статьи Закона воспроизводит ч. 1 ст. 117 Конституции Российской Федерации. В принципе, поскольку Правительство является коллегиальным органом, такое решение должно приниматься на заседании Правительства, хотя в перечне вопросов, решения по которым принимаются на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства отсутствует.
На наш взгляд, некоторая недоговоренность в вопросе об отставке по инициативе Правительства связана с политическими моментами взаимоотношений главы Правительства и Президента в вопросах формирования и отставки Правительства. Особая роль главы Правительства в этом вопросе вызвана и тем обстоятельством, что его освобождение от должности автоматически влечет отставку всего Правительства (см. комментарий к ст. 7 Закона). В российской практике отставки Правительства по его инициативе в полном составе пока не было. Президент действовал опережающим образом, чтобы не допустить таких политических демаршей, и отправлял Правительство в отставку заблаговременно.
Думается, что в будущем развязка правительственного кризиса в России будет решаться более цивилизованными методами, после предварительных консультаций с Правительством и палатами Парламента.
На законодательном уровне порядок отставки главы Правительства регламентируется недостаточно, хотя этот вопрос имеет решающее значение для судьбы самого Правительства.
Как было уже сказано, в Законе "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (1992 г.) существовала прямая зависимость двух отставок - освобождение от должности Председателя Правительства влекло за собой отставку самого Правительства. Такое положение сохранилось и в комментируемом Законе (ч. 4 ст. 7). Вместе с тем имеется существенная новелла: закон впервые закрепил право Председателя Правительства "уйти по собственному желанию".
Строго формально Президент не вправе отправить в отставку главу Правительства без его заявления об этом, но может отправить в отставку все Правительство и таким образом решить проблему неугодного главы Правительства. Но может быть и другая ситуация. Если Президент считает нецелесообразным по каким-либо соображениям расставаться с главой Правительства, он вправе отклонить его прошение об отставке. Если же глава Правительства по-прежнему будет настаивать на отставке, то Президент обязан удовлетворить его просьбу, что вытекает из императивности положения ч. 2 ст. 7 комментируемого Закона: "Председатель Правительства Российской Федерации освобождается (а "не может быть освобожден" - подчеркнуто нами - Л.О.) от должности Президентом Российской Федерации...".
Хотя Председатель Правительства по служебному положению находится в полной зависимости от усмотрения Президента, но право на отставку по собственному желанию является его прерогативой. На наш взгляд, было бы полезно конкретизировать на законодательном уровне условия и сроки, гарантирующие субъективное право главы Правительства на освобождение по собственному желанию. Думается, что отставка главы Правительства по его заявлению не исключает возможности поручения Президента Председателю Правительства продолжать временно действовать в этом качестве (как и всему Правительству) до сформирования нового Правительства (подробнее об этом см. комментарий к ст. 7 Закона). Для принятия Президентом решения об отставке Правительства формально не требуется прошения главы Правительства о такой отставке.
4. Нормы ч. 3 настоящей статьи Закона конкретизируют положения ч. 2 ст. 117 Конституции Российской Федерации. Здесь указывается, что решение об отставке Правительства Президент вправе принять по своей инициативе "в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации".
Следовательно, формулировка "в том числе..." лишь подчеркивает дискреционное полномочие главы государства, основанное на политической целесообразности в понимании Президента. Хотя речь идет о наиболее весомой прерогативе Президента, однако вряд ли обоснованно считать, что "при принятии решения об этом Президент не связан никакими правовыми условиями" <*>.
--------------------------------
<*> Конституция Российской Федерации. Научно - практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 593.
"Право свободного усмотрения", на наш взгляд, не вполне корреспондируется с функцией обеспечения Президентом согласованного функционирования и взаимодействия органов власти (ст. 80 Конституции). Действия Президента по отставке Правительства должны быть мотивированными и находиться в правовом поле, учитывая конституционный статус Правительства. Здесь неприменима аналогия с прерогативой абсолютного монарха по принципу: "мое Правительство, что хочу, то и делаю с ним".
Частые изменения Президентом состава Правительства могут привести к полной потере управляемости в государстве, что губительно для любого государства. Что же касается отставки Правительства в связи с выражением Государственной Думой недоверия Правительству, то при определенных обстоятельствах (ч. 3 ст. 109 Конституции) Президент вынужден пойти на эту меру. Так, он не вправе распустить Государственную Думу в течение года после ее избрания.
В отсутствие альтернативы выбора картина меняется, т.е. его право трансформируется в конституционную обязанность. Вместе с тем механизм выражения недоверия Правительству и отказа в доверии Правительству настолько несовершенен и противоречив, что порождает самые непредвиденные коллизии и политические ситуации. Проще говоря, процедура голосования и последствия отказа в доверии Правительству гораздо негативнее для депутатов, чем для Правительства, в отличие от выражения недоверия по инициативе депутатов. Тем более эти процедуры не разведены по времени и могут накладываться друг на друга, вызывая серьезные коллизии в правоприменительной практике.
5. Обеспечение непрерывности деятельности Правительства - важное условие недопущения безвластия в государстве. Общеизвестно, что без руководства центральной исполнительной властью неизбежно наступает острый правительственный кризис, последствия которого порой непредсказуемы. Исполнительная вертикаль власти всегда нуждается в эффективно работающем мозговом центре - федеральном Правительстве.
Комментируемая статья Закона основана на общепризнанной мировой практике цивилизованных государств: во всех случаях отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства. Представляется сомнительным вывод о том, что Президент на "переходный период" вообще может и не воспользоваться услугами прежнего Правительства, сразу назначить новое, получив согласие Думы на кандидатуру Председателя <*>. Нельзя забывать, что этот процесс не сиюминутный, а кандидатуры министров представляются Президенту назначенным главой Правительства.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 481.
Глава VI. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ