Статья 24. Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации по организации работы Правительства Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации возглавляет Правительство Российской Федерации, определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Председатель Правительства Российской Федерации:
представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;
ведет заседания Правительства Российской Федерации, обладая правом решающего голоса;
подписывает акты Правительства Российской Федерации;
представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;
распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации.
Председатель Правительства Российской Федерации систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.
Комментарий к статье 24
Содержание комментируемой статьи имеет принципиальное значение для выяснения соотношения коллегиальности и единоначалия в деятельности Правительства. Первая часть статьи воспроизводит конституционные полномочия главы Правительства (ст. 113 Конституции), вторая часть устанавливает его конкретные полномочия в различных сферах деятельности Правительства, а третья часть закрепляет, исходя из сложившейся практики, обязанность Председателя Правительства систематически информировать Президента о работе этого органа власти.
Комментируемая статья в части полномочий Председателя Правительства не носит исчерпывающего характера. Достаточно сказать, что в соответствии с Конституцией (ст. 117) и ст. 37 настоящего Закона глава Правительства вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству (см. комментарий к ст. 37). Согласно ст. 29 Закона только по предложению Председателя Правительства может быть образован Президиум Правительства. Учитывая, что до принятия настоящего Закона состав Президиума Правительства определялся законом и утверждался Президентом, а не Правительством, следует сделать вывод о том, что в этом вопросе полномочия Правительства и его Председателя существенно расширились.
1. Хотя Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 1 Закона), его компетенция реализуется не только путем принятия решений на заседаниях Правительства. Значительная часть компетенции Правительства реализуется Председателем Правительства в рамках полномочий, закрепленных за ним Конституцией и настоящим Законом. Обратим также внимание на то, что к вопросам, рассматриваемым исключительно на заседаниях Правительства (см. комментарий к ст. 28 Закона), не относится принятие нормативных актов Правительства. Во всяком случае из перечня вопросов, рассматриваемых только на заседаниях Правительства, не вытекает, что они охватывают все области нормотворческой деятельности Правительства.
Исходя из положений Основного закона и конституционной практики, настоящий Закон закрепляет пост Председателя Правительства как руководителя Правительства, облеченного самостоятельными полномочиями. Совокупность его полномочий и содержание его деятельности дают основания утверждать, что Председатель Правительства - ключевая фигура в руководстве исполнительной власти. Это исключительно важно для понимания взаимоотношений главы Правительства и главы государства, разграничения полномочий Правительства и Президента по руководству органами исполнительной власти (см. комментарий к ст. 32 Закона) и выяснения вопроса об ответственности Правительства за выполнение намеченного политического курса.
Часть первая комментируемой статьи почти текстуально воспроизводит содержание ст. 113 Конституции Российской Федерации. Однако в Конституции отсутствует прямое указание на то, что Председатель Правительства возглавляет Правительство Российской Федерации. Следовательно, комментируемый Закон укрепляет статус Председателя Правительства, а в контексте с другими положениями снимает недомолвки по поводу того, кто есть формальный и фактический глава Правительства и совпадают ли эти понятия.
В то же время для отечественной практики неприемлема формула о "диктатуре" премьер - министра в Правительстве. В России решающую роль в назначении и отставке членов Правительства (в том числе и Председателя Правительства) имеет не политическая партия, победившая на парламентских или президентских выборах, а Президент. На данное обстоятельство необходимо обратить внимание, поскольку недооценка "президентского фактора" в формировании Правительства создает неверное представление о содержании и реализации законодательных положений. Нельзя упускать из виду, что выбор кандидатуры Председателя Правительства в решающей степени зависит от главы государства, а возможности Государственной Думы в этом вопросе юридически слабы, несмотря на достаточно сложную и внешне весьма серьезную регламентацию согласования с ней назначения этой кандидатуры. Складывающаяся политическая практика взаимодействия Президента и Государственной Думы при согласовании кандидатуры на пост главы Правительства пока еще неустойчива и исходит из приоритета прерогативы главы государства в этом вопросе.
Полномочие главы Правительства по определению основных направлений деятельности Правительства характеризует его как руководителя, формирующего государственную политику в социально - экономической и других сферах ведения федеральной исполнительной власти. В Правительстве он один определяет эти основные направления. Поэтому Правительство как коллегиальный орган и члены Правительства не имеют права вмешиваться в эту сферу деятельности Председателя Правительства.
На практике основные направления деятельности Правительства обычно не формализируются в едином официальном документе, подготовленном и подписанном главой Правительства по аналогии с ежегодным посланием Президента Федеральному Собранию. В большинстве случаев данная прерогатива главы Правительства реализуется им через решения, принимаемые на заседаниях Правительства, что еще более укрепляет единую линию действий Председателя Правительства и Правительства в целом. Этой цели служат и публичные выступления главы Правительства о стратегических задачах и направлениях деятельности возглавляемого им Правительства, на заседаниях Правительства, а также в средствах массовой информации.
Возникает вопрос, можно ли считать таковыми программные заявления кандидата на должность Председателя Правительства перед Государственной Думой? На наш взгляд, такие программы нельзя отнести к тем основным направлениям деятельности Правительства, поскольку речь идет о претенденте на должность главы Правительства. Между ним и действующим Председателем Правительства "дистанция огромного размера", равно как между предвыборными обещаниями и реальной политикой.
Самостоятельность Председателя Правительства в осуществлении своей главной функции не означает, что только он обладает монопольным правом определять правительственную политику. В государствах с президентской формой правления (в отличие от парламентских республик) приоритет в общеполитическом руководстве принадлежит президенту, а не премьер - министру.
Согласно Конституции Российской Федерации основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент (ст. 80, ч. 3). В указах Президента о реализации его Посланий к Федеральному Собранию в 1995 - 1998 гг. содержатся конкретные поручения Правительству в области экономики, социального развития и других сферах действий исполнительной власти. Таким образом, Председатель Правительства, определяя основные направления деятельности Правительства, фактически делит эти полномочия с Президентом.
Конечно, глава государства, руководствуясь Конституцией, выполняет функции более широкого масштаба, в том числе затрагивающие различные стороны деятельности Правительства и являющиеся для всех органов исполнительной власти не только исходным ориентиром, но и руководством к действию. На наш взгляд, основные направления внутренней и внешней политики государства, формируемые Президентом, ставят определенные задачи перед Председателем Правительства в выборе основных направлений деятельности Правительства. На главу Правительства, естественно, возлагается обязанность по реализации указаний Президента в этой области при определении правительственного курса.
Правительственная программа, являясь документом на перспективу, вместе с тем учитывает специфику деятельности Правительства в условиях переходного периода. Поэтому ее содержание может корректироваться при необходимости главой Правительства. Новые или измененные основные направления глава Правительства должен изложить в той же форме, как и первоначальные, или во всяком случае довести их до тех органов, перед которыми он излагал основные позиции своих планов.
Содержание основных направлений деятельности Правительства не следует отождествлять с содержанием основных направлений государственной политики, которую определяет Президент. Правительственная программа имеет обязательное значение прежде всего для всей исполнительной вертикали власти, которую возглавляет этот коллегиальный орган.
По своему содержанию и целям мероприятия, предусмотренные правительственной программой, должны относиться к компетенции федерального Правительства и других органов исполнительной власти. Адресатами этой программы являются прежде всего руководители федеральных министерств и ведомств.
Формирование основных направлений деятельности Правительства - не единственное конституционное полномочие Председателя Правительства. К его исключительной компетенции относится организационная функция, руководство делами Правительства. Согласно Конституции именно Председатель Правительства организует работу Правительства, что и обусловливает необходимость наделения его конкретными полномочиями в этой области. Такие полномочия конкретизированы в ч. 2 комментируемой статьи и включают в себя полномочия по ведению заседаний Правительства Российской Федерации и его Президиума, распределению обязанностей между его заместителями. Реализация их детально прописана в Регламенте Правительства.
2. К числу прерогатив Председателя Правительства, несомненно, относится представление им федерального Правительства в стране и за ее пределами. В отличие от главы государства, выступающего от имени Российской Федерации по праву, без какого-либо удостоверения, Председатель Правительства представляет только орган, который он возглавляет.
Ведущая представительская роль главы Правительства обусловлена, с одной стороны, компетенцией этого коллегиального органа и, с другой стороны, необходимостью реализации полномочий в персональном качестве в стране и за ее пределами, в том числе при ведении международных переговоров и заключении международных договоров.
Председатель Правительства действует в пределах полномочий высшего исполнительного органа. Вместе с тем в своей деятельности он связан директивами главы государства - Президента, поскольку именно на него возложено руководство внешней политикой Российской Федерации (ст. 86 Конституции Российской Федерации).
Представительская роль Председателя федерального Правительства резко возрастает в тех случаях, когда он временно исполняет обязанности Президента (ч. 3 ст. 92 Конституции). Фактически он в этот период представляет одновременно и Президента, и Правительство.
3. В деятельности Правительства как коллегиального органа полномочие его Председателя вести заседание Правительства означает нечто большее, чем простое осуществление функций председательствующего. В отличие от представительных органов власти, где главное внимание уделяется соблюдению формализованной процедуры коллективного обсуждения, заседания Правительства носят более деловой и конструктивный характер. Это объясняется тем, что в традициях Правительства нет борьбы политических оппонентов. Оно должно представлять единую команду, отвечающую за проведение принятых решений. На заседание Правительства выносятся, как правило, подготовленные и в основном согласованные вопросы, что предполагает их рассмотрение не в двух - трех "чтениях", а сразу же. Кроме того, в российских традициях на заседаниях Правительства не принято давать простора широким дискуссиям и эмоциям даже при обсуждении заведомо спорных проблем.
Итоговое слово (резюме) Председателя Правительства, оглашенный им проект решения обычно не вызывают острых дебатов среди членов Правительства. В практике крайне редки случаи, чтобы проводилось голосование.
Фактическая роль Председателя Правительства при ведении заседания этого коллегиального органа может быть разной. Критическое отношение главы Правительства к намечаемым или предлагаемым Правительству мерам, основанное на глубоком знании обсуждаемого вопроса, умении видеть перспективы и последствия принимаемых мер, может привести в ходе заседания к пересмотру намечаемых решений. Такой подход заставляет министров и аппарат Правительства тщательнее прорабатывать вопросы, выносимые на заседание Правительства. Председатель Правительства не просто ведет заседание этого органа, соблюдая нормы Регламента. В необходимых случаях он излагает свой взгляд на обсуждаемую проблему, на доводы выступивших членов Правительства и других должностных лиц, а также выступает на заседаниях с публичными обращениями и заявлениями от имени Правительства.
Обратим также внимание на то, что право решающего голоса на заседаниях Правительства регламентировано одинаково для Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров и других членов Правительства, что характеризует подлинно коллегиальный принцип деятельности Правительства. Председатель Правительства не вправе игнорировать решение, принятое на заседании Правительства, даже если он с ним не согласен.
Организационные полномочия Председателя Правительства исходят из его руководящей роли в деятельности этого органа. Как бы ни складывалась политическая практика взаимоотношений главы Правительства с Президентом и палатами Парламента, нельзя приуменьшить значение положений Конституции и настоящего Закона о правовой самостоятельности Правительства, его ответственности за работу единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, которую оно возглавляет.
4. Полномочие Председателя Правительства подписывать акты Правительства нельзя рассматривать как сугубо формальное действие главы Правительства по оформлению решений, принятых на заседаниях Правительства или заседаниях его Президиума. Практика издания решений высшего исполнительного органа в России складывается таким образом, что некоторые акты Правительства не рассматриваются на подобных заседаниях, а принимаются главой Правительства единолично. Однако и в этом случае акт Правительства проходит все необходимые согласования у членов Правительства, ответственных за его подготовку. Без "листа согласований" акт, по общему правилу, не издается. Примечательно, что в комментируемом Законе не предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства принимаются исключительно Правительством как коллегиальным органом на его заседаниях.
Но даже в тех случаях, когда проект постановления Правительства рассматривается на его заседании, в его решениях наиболее употребительными бывают формулировки "принять за основу" или "одобрить в основном" представленный проект, т.е. признается целесообразность и возможность внесения в него изменений и дополнений непринципиального характера. По этой причине дата подписания постановления не всегда совпадает с датой рассмотрения на заседании Правительства.
Нельзя не видеть, что такого рода промежуточные решения не имеют правового характера. Проект, как правило, некоторое время дорабатывается, согласовывается с заинтересованными ведомствами, визируется курирующим заместителем Председателя Правительства и только затем подписывается главой Правительства.
Право главы Правительства подписывать акты Правительства выражается в императивной формулировке ст. 23 комментируемого Закона, согласно которой "постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации". Следовательно, без его подписи такие акты признаются недействительными.
Учитывая, что в решения Правительства включаются не только постановления и распоряжения, но и обращения, заявления и иные акты, то они также по смыслу комментируемой статьи должны подписываться Председателем Правительства. В качестве примера сошлемся на заявление Правительства и Центробанка от 17 августа 1998 г., имеющее серьезные финансовые, политические и правовые последствия для страны. В данном случае имеет место существенный правовой дефект, поскольку по таким вопросам как минимум должны приниматься постановления Правительства, а в части, затрагивающей федеральные законы, - необходимые законодательные решения.
5. Право Председателя Правительства давать предложения Президенту по составу Правительства в настоящее время трактуется лишь как рекомендация. Однако нельзя забывать, что Президент утверждает состав Правительства опосредованно, т.е. на основании предложения главы Правительства. В известной мере можно считать, что глава Правительства формирует состав Правительства, а Президент его утверждает. Во всяком случае, по конституционной логике именно Председатель Правительства, отвечающий за его работу, должен набирать "свою команду", а не работать с теми, кто навязан ему со стороны.
До недавнего времени в политической жизни России преобладала недооценка роли главы Правительства в формировании его состава. В известной мере такая традиция пошла с начала 90-х годов, когда Президент лично занимался подбором не только Председателя, но и других членов Правительства. Известны случаи, когда сам Председатель Правительства высказывал сожаление о том, что то или иное назначение (или освобождение) министра состоялось без его ведома. Возможно, поэтому в некоторых комментариях к Конституции утверждается, что "участие Председателя Правительства в формировании всего состава Правительства чисто номинальное" <*>.
На самом деле это не так. Именно глава Правительства по букве и духу Конституции формирует состав Правительства, т.е. подбирает свою команду единомышленников, а Президент на основе предложений утверждает этот состав. Конституционная логика действий главы Правительства и главы государства предполагает тесное взаимодействие, диалог, консультации и исключает односторонние действия Президента в этом вопросе. В правовом отношении выглядит некорректным умаление конституционных полномочий Председателя Правительства по участию в подборе руководителей федеральных министерств и ведомств.
--------------------------------
<*> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 357.
Предложение главы Правительства по кандидатуре члена Правительства является обязательным условием назначения на должность. Без его предложения Президент не вправе назначать на должность или освобождать от нее члена Правительства. Даже применительно к руководителям, возглавляющим федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Президент, такое предложение является формально обязательным актом. Статья 112 Конституции исключений для "силовых" министерств не устанавливает.
Обратимся к некоторым схожим процедурам. У правоведов вряд ли возникнет вопрос относительно юридического значения представления Президенту кандидатур для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также кандидатур Генерального прокурора, которые утверждаются Советом Федерации. В России даже гипотетически невозможна ситуация, чтобы Совет Федерации назначил Генерального прокурора при отсутствии официального предложения Президента по этой кандидатуре, но предложение Председателя Правительства по кандидатуре заместителей Председателя и федеральных министров квалифицируется всего лишь как рекомендация.
Различие между представлением и предложением, на наш взгляд, минимально, поскольку назначение может быть осуществлено только на основании инициативы главы государства. Заметим, что в отношении Генерального прокурора Президент вносит в Совет Федерации предложение (а не представление) об освобождении от должности (ст. 83, п. "е" Конституции). Такое "разночтение" в подходах не только не оправдано терминологически, оно и не вытекает из конституционного статуса Правительства и полномочий Председателя Правительства.
Как уже отмечалось, по Конституции Президент не является главой исполнительной власти, следовательно, и федеральное Правительство неподведомственно главе государства в чисто административном отношении. Хотя политическая линия поведения Президента весьма изменчива, но всегда должна находиться в пределах конституционных установлений. События последних двух лет убеждают нас в серьезных изменениях их взаимоотношений. И политическое соглашение, которое разрабатывалось в недрах Государственной Думы и одобрено Президентом, и предложенные главой государства коррективы в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" четко ориентированы на повышение роли главы Правительства в формировании его состава и определении правительственного курса.
Как правило, сам процесс совместного обсуждения и согласования кандидатур между Президентом и Председателем Правительства носит конфиденциальный характер. И только после того, как достигнуты договоренности, они оформляются официальными письменными предложениями премьера и соответствующим указом, подписанным главой государства.
Поскольку реализация президентских основных направлений политики ориентируется прежде всего на Правительство и исполнительную власть, то содержание программы действий Правительства, определяемых главой Правительства, должно быть синхронизировано с посланиями Президента, а также конкретными поручениями, содержащимися в указах главы государства. Вместе с тем сама формула такого соответствия предполагает творческие и инициативные начала в деятельности Правительства.
6. Распределение обязанностей между Председателем Правительства и его заместителями является прерогативой Председателя и формально не требует согласования с Президентом. Хотя предварительно основные участки деятельности каждого заместителя Председателя Правительства согласовываются с Президентом при назначении заместителей на указанные должности по функциональному признаку.
Распределение обязанностей между заместителями оформляется не постановлением или распоряжением Правительства, а специальным одноименным документом, который утверждается главой Правительства.
Отметим одну из особенностей этого документа. Он определяет конкретные участки работы и функции не только каждого заместителя, но и главы Правительства. Так, согласно распределению обязанностей, Председатель Правительства координирует деятельность своих заместителей, других членов Правительства по обеспечению основных направлений развития экономики и социальной сферы. Традиционно по распределению обязанностей глава Правительства непосредственно рассматривает вопросы государственного строительства, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, кадровой политики, госслужбы и правовой реформы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 1998. 8 октября. N 191.
Существенным моментом в распределении обязанностей является курирование главой Правительства ряда федеральных министерств. Непосредственно глава Правительства координирует также вопросы военной реформы и деятельность тех федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент Российской Федерации.
Официальное распределение обязанностей дает определенное представление о роли и месте каждого из заместителей Председателя Правительства. О многом говорит и тот факт, кто исполняет обязанности Председателя Правительства при его временном отсутствии. В 1994 - 1997 гг. такие обязанности возлагались на первого заместителя. При наличии в составе Правительства должности двух первых заместителей обязанности Председателя Правительства в названных случаях, естественно, возлагаются на одного из них, что официально закреплено в комментируемом Законе.
На одного из первых заместителей Председателя Правительства возложена координация вопросов экономической реформы, он ведет вопросы промышленной политики, управления собственностью, а также оперативные вопросы финансирования, кредитования, денежного и валютного обращения, руководит Комиссией Правительства по оперативным вопросам. Первый заместитель, курирующий экономический блок, также исполняет обязанности Председателя Правительства в случае его временного отсутствия.
Распределение обязанностей между другими заместителями Председателя осуществляется по укрупненным блокам отраслей и сфер управления: например, один из них координирует вопросы формирования и реализации государственной политики в сфере отношений со странами СНГ и ведет вопросы региональной и национальной политики, другой заместитель - вопросы топливно - энергетического комплекса и т.д.