Статья 3. Основные принципы деятельности Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Комментарий к статье 3
Поясним вначале смысл принципа. Это - исходное положение, основа устройства, главное правило деятельности. Принципы, содержащиеся в правовых актах, представляют собой нормы - принципы. Им присущи: а) закрепление сущностных характеристик правового явления; б) длительное существование; в) устойчивая нормативная ориентация субъектов права; г) базовая роль для других правовых норм.
В комментируемой статье закреплены основные, а не все принципы деятельности Правительства Российской Федерации. Их семь, они типичны и применимы как к его деятельности, так и к деятельности других органов исполнительной власти, а также иных органов государственной власти.
Выделение принципов в отдельную статью свидетельствует об их значении как разновидности правовых регуляторов. Помещение ст. 3 в первой главе комментируемого Закона призвано отразить ее место в структуре Закона и влияние на содержание других статей. Соизмерение последних с нормами - принципами способствует их правильному формулированию и смысловому единству, позволяет избегать противоречий, а также ошибок в правоприменении. Принципы получают более развернутое нормативное выражение в последующих главах и статьях комментируемого Закона. При сомнениях в толковании норм принципы могут служить содержательным критерием их оценки.
Ввиду высокого статуса комментируемого акта как федерального конституционного закона принципы, содержащиеся в ст. 3, служат обязательным нормативным ориентиром для других законов, особенно для тех, которые регулируют правовое положение и деятельность органов исполнительной власти. Такое "жесткое" нормативное воздействие обусловлено п. 3 ст. 76 Конституции - федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Формула "Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется" означает признание перечисленных далее принципов в качестве главного, обязательного нормативно - правового регулятора. Именно принципы служат своего рода исходной базой для: а) принятия любых решений; б) совершения различных действий; в) подзаконного правительственного правотворчества; г) применения Правительством законов. С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия федерального Правительства.
Из смысла ст. 3 Закона следует, что принципы распространяются на всю деятельность Правительства Российской Федерации. Это означает, что ими охватываются все виды деятельности, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах. Принципами надлежит руководствоваться не в отдельных, а во всех сферах, отнесенных к компетенции Правительства согласно ст. ст. 12 - 23 комментируемого Закона. Отступление от принципов либо их неприменение в тех или иных сферах недопустимы.
Рассмотрим эти принципы более подробно.
Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов означает устойчивую ориентацию Правительства Российской Федерации на законоисполнительную деятельность. Наиболее отчетливо она выражена в ст. 4 комментируемого Закона, а также в статьях о правовой основе деятельности Правительства (ст. 7), о его полномочиях (ст. ст. 13 - 15, 22).
Во многих тематических законах, регулирующих разные сферы государственной жизни, четко отражена законоориентированная деятельность федерального Правительства - в федеральных законах о связи, о недрах, об образовании, об обороне, о безопасности, о государственной границе и др. Тем самым выявляется строгая связь между полномочиями и их конституционно - законодательной основой.
Верховенство Конституции и законов обеспечивают нормы ст. 23 комментируемого Закона, где четко установлен подзаконный характер актов Правительства. В соответствии с этим Правительство обязано во исполнение норм Закона, во-первых, принимать свои акты; во-вторых, вносить в свои акты изменения либо отменять их; в-третьих, готовить проекты федеральных законов; в-четвертых, контролировать соблюдение законности в деятельности министерств и иных органов исполнительной власти.
Конституционные процедуры взаимоотношений Правительства с Президентом и Федеральным Собранием строго очерчивают контуры их связей в различных ситуациях. Вместе с тем необходимо отметить, что далеко не всегда Правительство действует строго в русле положений Конституции и законов. Такая практика должна быть изменена в соответствии со смыслом ст. 3 Закона.
Принцип народовластия в данной статье служит одним из способов реализации общего конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции). Речь идет об обеспечении демократического характера деятельности федерального Правительства путем всемерного учета интересов населения и общественного мнения, взаимодействия с общественными организациями. В состав госорганов могут включаться ученые, специалисты, представители общественных организаций (абз. 8 ст. 16 комментируемого Закона, ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <*>, ст. ст. 15, 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности") <**>, создаются координационные и совещательные органы (ч. 8 ст. 12 комментируемого Закона), подлежат рассмотрению обращения органов местного самоуправления (ст. 45 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <***>.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930 (с доп. и изм.).
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 148.
<***> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506 (с доп. и изм.).
Как видно, содержание данного принципа раскрывается и в других законах. Такая строгая регламентация призвана направлять деятельность федерального Правительства в демократическое русло. Игнорирование либо ограничение принципа народовластия ведет к ослаблению связей Правительства с населением и уменьшению его общественной поддержки.
Между тем социальный потенциал этого принципа и его нормативно - правовая урегулированность должны быть использованы в полной мере как в деятельности Правительства, так и в деятельности иных органов исполнительной власти - федеральных и субъектов Федерации. Тут особенно важен "пример" федерального Правительства.
Принцип федерализма в деятельности Правительства Российской Федерации означает его стабильную ориентацию на реализацию интересов как Федерации, так и ее субъектов, на обеспечение прав последних, строгий учет федеральных аспектов при принятии правовых актов и совершении иных действий. Это - императив для всей деятельности федерального Правительства. Примером служит проведенное Правительством 26 января 1999 г. Всероссийское совещание о вопросах развития федеративных отношений.
Данный принцип имеет прочное конституционное основание. Достаточно сослаться на ст. ст. 1, 5, 11, 77, 78 Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве нашего государства и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о построении системы исполнительной власти и взаимной передаче полномочий ее звеньями. Эти нормы должны как бы пронизывать все решения и действия Правительства. Здесь уместно подчеркнуть три аспекта.
В комментируемом Законе содержатся специальные статьи, нормы которых детализируют регламентацию правительственной деятельности в соответствии с принципом федерализма. Такую коррелятивную связь можно обнаружить в ст. 12 Закона о возможности создания Правительством своих территориальных органов, в ст. 13 - о передаче полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в контексте ст. ст. 14 - 22 о компетенции Правительства. Статьи 43 и 44 Закона специально посвящены взаимоотношениям федерального Правительства с органами государственной власти субъектов Федерации.
Во многих федеральных законах, изданных по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, либо регулируются в общем виде соответствующие предметы ведения (например, в ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации), либо в рамках федеральной компетенции особо выделяется компетенция Правительства.
В положениях, определяющих статус министерств и других федеральных органов исполнительной власти, фиксируются, хотя и очень скупо, федеральные аспекты их деятельности. В актах о статусе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в их договорах, соглашениях с федеральным Правительством предусматриваются соответствующие взаимоотношения.
Принцип разделения властей в деятельности федерального Правительства означает его построение и деятельность как одной из ветвей государственной власти. Оно самостоятельно в своих действиях и одновременно взаимодействует с другими ветвями государственной власти, защищено от вмешательства иных видов государственных органов и, в свою очередь, не должно вторгаться в их компетенцию. Конституционное закрепление принципа разделения государственной власти (ст. 10) сочетается с определением статуса федерального Правительства, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110 Конституции) и возглавляющего единую систему исполнительной власти (ст. 1 комментируемого Закона).
Именно для обеспечения реализации этого статуса Правительства в комментируемом Законе выделены специальные главы - о взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, с органами судебной власти. Ниже дается подробная характеристика этих взаимоотношений.
Принцип разделения властей отражается и в текущем законодательстве. В законах о правовом положении государственных и общественных институтов (органов) четко определяются их отношения с Правительством. Объем этих отношений, естественно, зависит от места федерального Правительства в системе государственной власти. Таково, например, содержание соответствующих статей Законов Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе Российской Федерации" <*>, от 5 марта 1992 г. "О безопасности" <**>, от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <***>. И в нормативных указах Президента, как правило, фиксируются задачи и функции Правительства сообразно его статусу.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594 (с доп. и изм.).
<**> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769 (с доп. и изм.).
<***> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 457 (с доп. и изм.).
К сожалению, принцип разделения властей не всегда последовательно реализуется на практике. Нередко Президент Российской Федерации и палаты Федерального Собрания рассматривают вопросы, отнесенные к ведению Правительства согласно ст. 114 Конституции и ст. ст. 13 - 22 комментируемого Закона. В некоторых случаях Правительство превышает свою компетенцию и вторгается в сферу деятельности других органов. Подобная практика заслуживает отрицательной оценки.
Принцип ответственности Правительства Российской Федерации означает его "правовую связанность" и организационную и функциональную подотчетность. Федеральное Правительство несет ответственность перед Президентом, которая выражается в сложении перед вновь избранным Президентом своих полномочий, в принятии Президентом решения об отставке Правительства, об освобождении от должности Председателя Правительства, его заместителей и министров. Правительство информирует Президента о своей текущей деятельности, выполнении законов и указов.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству в рамках конституционной процедуры (ст. 117). В распорядке ее деятельности еженедельно предусматривается "правительственный час" для информации членов Правительства. Парламентские слушания, обращения депутатов к министрам дают возможность оценивать деятельность последних и получать информацию.
Следует еще раз подчеркнуть обязанность федерального Правительства и его членов выполнять положения Конституции и законодательства и ответственность за это. Из смысла ст. 1 Конституции о Российской Федерации как демократическом государстве вытекает социальная ответственность Правительства перед населением страны, избирателями, перед гражданами за выполнение своих конституционных обязанностей, программ и планов.
Принцип гласности в деятельности федерального Правительства означает обеспечение открытости и доступности информации о его решениях и действиях. Систематическое информирование населения является обязанностью Правительства ввиду значимости его актов для страны, для всех граждан. Оно должно быть по возможности полным, всесторонним, охватывающим разные сферы деятельности Правительства. Это не исключает, разумеется, закрытости информации, представляющей государственную тайну.
Принцип гласности реализуется с помощью целого ряда гарантий:
а) п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливает правило: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы для всеобщего сведения. Это касается и публикации соответствующих правительственных актов. Согласно ст. 23 комментируемого Закона предусмотрено официальное опубликование постановлений Правительства и их широкое безотлагательное обнародование в случаях необходимости;
б) Правительство регулярно и оперативно проводит встречи и дает информацию для прессы о своих заседаниях и принятых решениях;
в) согласно ст. 11 Федерального закона от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <*> государственные аудиовизуальные СМИ при формировании программной политики должны обеспечивать всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти, программе деятельности Правительства.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 170.
Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности федерального Правительства произволен от конституционных положений о человеке как высшей ценности (ст. 2 Конституции), о праве граждан участвовать в управлении делами государства, о правах и свободах человека и гражданина, как непосредственно действующих и определяющих деятельность исполнительной власти (ст. 18).
Данный принцип означает приоритетную ориентацию Правительства на обеспечение прав и свобод граждан во всех сферах своей деятельности. Для этих целей используется комплекс средств. В ст. 16 комментируемого Закона определены полномочия Правительства по реализации трудовых прав граждан, прав на охрану здоровья, по решению проблем семьи, в ст. 18 - по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 19 специально посвящена полномочиям Правительства в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан. Здесь налицо внутренняя связь общих и конкретных норм Закона.
В других законах регламентируется деятельность Правительства Российской Федерации по обеспечению прав и свобод граждан двояким образом.
Во-первых, в федеральных законах о правоохранительных органах есть нормы, позволяющие им взаимодействовать с Правительством в данной сфере. Например, согласно ст. ст. 31 и 33 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <*> Уполномоченный вправе направлять Правительству замечания и предложения общего характера по обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, ежегодный доклад о своей деятельности.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.
Во-вторых, в федеральных законах, регулирующих сферы трудовых, имущественных, земельных, налоговых и иных отношений, содержатся нормы, прямо или косвенно ориентирующие Правительство на систематическую реализацию и охрану прав и законных интересов граждан.