Статья 2. Орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц. Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее - регистрирующий орган), уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Комментарий к статье 2
Государственная регистрация юридических лиц осуществляется федеральным органом исполнительной власти. Орган исполнительной власти не может быть абсолютно незаинтересованной структурой, осуществляющей всего лишь фиксацию определенных фактов. Помимо собственно регистрации организации в качестве юридического лица, орган исполнительной власти осуществляет контрольные функции, проверяя достаточность оснований (но не целесообразность) появления нового субъекта гражданского права при учреждении юридического лица, проверяя правомерность иных действий, подлежащих государственной регистрации для придания им юридической силы. В действиях регистрирующего органа реализуются функции исполнительной власти.
На то обстоятельство, что государственная регистрация юридического лица должна осуществляться органом исполнительной власти, обращал внимание Высший Арбитражный Суд РФ в своем информационном письме от 10 декабря 1992 г. N С-13/ОП-357. ВАС РФ указал, что регистрация организаций и предпринимательской деятельности граждан осуществляется местной администрацией, а не Советом народных депутатов.
При рассмотрении споров, связанных с учреждением предприятий, возник вопрос о том, вправе ли местная администрация производить государственную регистрацию предприятий, если п. 1 ст. 34 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" предусмотрено, что такую регистрацию осуществляют районный, городской, районный в городе Совет народных депутатов. Так, кассационная коллегия областного арбитражного суда оставила без удовлетворения жалобу товарищества с ограниченной ответственностью на решение суда, которым акт регистрации этого товарищества признан недействительным. Одним из оснований для принятия такого решения явилось то, что регистрация товарищества произведена администрацией, а не Советом народных депутатов. Однако в данном случае необходимо иметь в виду, что принятым позднее Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" полномочия по регистрации предприятий предоставлены районной, городской и районной в городе администрации (п. 5 ст. 57; п. 5 ст. 68 и п. 3 ст. 78). Поэтому вывод арбитражного суда о нарушении порядка регистрации товарищества по указанному выше основанию является ошибочным.
Несмотря на четкое указание ст. 51 ГК о том, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции, Закон дает общую формулу - государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти. Такая гибкая формула позволяет предположить, что в качестве регистрирующего органа может быть назван иной федеральный орган исполнительной власти, например федеральный орган исполнительной власти по налогам и сборам. В истории советского государства такое решение уже применялось. Согласно Положению о государственной регистрации от 16 апреля 1940 г. государственную регистрацию осуществляли органы Министерства финансов СССР (СП СССР 1940, N 15, ст. 363). Более того, 12 апреля 1993 г. Госналогслужбой России было утверждено Положение о порядке ведения государственного реестра предприятий, действующее и в настоящее время (Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1993. N 8).
Но такое решение придет в противоречие со ст. 51 и п. 2 ст. 3 ГК. Снять противоречие могло бы либо изменение ст. 51 ГК, либо прямое указание в Законе органа юстиции, выполняющего роль государственного органа, производящего государственную регистрацию юридических лиц. До вступления в силу настоящего Закона государственная регистрация юридических лиц осуществляется разными государственными органами, что, несомненно, создает большие неудобства в организации системы рыночных отношений. До сих пор не отменен Закон от 7 декабря 1991 г. (см. выше), в ст. 3 которого сказано: "Государственная регистрация физического лица, изъявившего желание заниматься предпринимательской деятельностью, осуществляется соответствующей администрацией районного, городского (города без районного деления), районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов по месту постоянного жительства этого лица".
В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" государственная регистрация коммерческих организаций с иностранным участием осуществляется в "органах юстиции". Таким органом является Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции РФ. В Министерстве юстиции РФ производится государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений (ст. 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" - СЗ РФ 1995, N 21, ст. 1930). Статья 15 Федерального закона от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" (СЗ РФ 2001, N 29, ст. 2950) предусматривает, что государственная регистрация политической партии, а также и ее региональных отделений осуществляется соответственно федеральным регистрирующим органом и территориальными регистрирующими органами. Регистрирующим органом для политической партии является Министерство юстиции РФ, а для региональных отделений - главное управление (управление, отдел) Министерства юстиции РФ в соответствующем субъекте Федерации.
Кредитные организации подлежат регистрации в Банке России согласно ст. 12 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Что касается регистрации кредитных организаций с иностранным участием, то здесь действует Положение об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями, утвержденное Приказом ЦБР от 23 апреля 1997 г. N 02-195 (с изменениями и дополнениями 29 июня 1999 г.). Регистрация страховых компаний также осуществляется специальным органом согласно подп. "б" п. 3 ст. 30 Закона от 27 ноября 1992 г. "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 20 ноября 1999 г. - СЗ РФ 1999, N 47, ст. 5622). Регистрирующим органом в отношении объединений страховщиков является Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор). Пункт 1.3 Положения о государственной регистрации объединений страховщиков, утвержденного Приказом Росстрахнадзора от 26 апреля 1993 г. N 02-02/13, установил, что объединения страховщиков приобретают права юридического лица после регистрации в Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью.
До введения в действие Закона будут сохраняться и региональные акты о государственной регистрации юридических лиц. В Московской области, например, действует Закон Московской области от 12 июля 1995 г. (с изменениями до 8 декабря 2000 г.) "О единой системе государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, имущественных прав и связанных с ними неимущественных прав и сделок на территории Московской области". В ст. 8 этого Закона определено, что органом государственной регистрации является "учреждение юстиции - Московская областная регистрационная палата".
Следует отметить, что ГК предусмотрел возложение на органы юстиции регистрацию и другие правообразующие факты гражданского оборота, связанные с имущественными правами субъектов гражданского оборота. Ст. 131 ГК установила, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Статья 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О Государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (СЗ РФ 1997, N 30, ст. 3594) указывает, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации прав, а также принципы их размещения определяются субъектами Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. К компетенции учреждений юстиции по государственной регистрации прав, в частности, относится государственная регистрация прав, выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав, выдача информации о зарегистрированных правах. В соответствии с названным Законом Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. (СЗ РФ 1998, N 11, ст. 1291) было утверждено Примерное Положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Сходные положения содержит Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (СЗ РФ 1998, ст. 3400): ипотека подлежит государственной регистрации учреждениями юстиции в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество в порядке, установленном Федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная регистрация ипотеки осуществляется по месту нахождения имущества, являющегося предметом ипотеки.
Совершенно очевидно, что процесс создания системы органов юстиции, занимающихся государственной регистрацией юридических лиц, достаточно длительный и нуждается в детальном перспективном планировании, как это имеет место в отношении формирования системы органов юстиции по регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 273 утверждена Федеральная программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (СЗ РФ 2001, N 16, ст. 1602). Программа, в частности, предусматривает обеспечение развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в тесном взаимодействии с системами государственного учета, технической инвентаризации недвижимого имущества, кадастров недвижимого имущества, государственного реестра федерального имущества, учета налогоплательщиков, регистрации юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальных предпринимателей), а также с судебными, правоохранительными и налоговыми органами. Задачей Программы является также обеспечение совместимости информационных систем по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с иными информационными системами, связанными с объектами недвижимости и (или) их правообладателями, т.е. субъектами гражданского оборота.
Опыт, накопленный органами юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, регистрации ипотеки, может быть использован при формировании и организации работы органов юстиции, которым предстоит заниматься государственной регистрацией юридических лиц.
Государственная регистрация юридических лиц существует и в других государствах как непременное условие создания и функционирования различных организаций. Во многих странах государственная регистрация возлагается на судебные органы. § 21, 22 и 55 Германского гражданского уложения предусматривают регистрацию коммерческих и некоммерческих организаций в участковых судах (Amtsgerichts). Во Франции Декрет "О торговом реестре" от 30 мая 1984 г. установил, что регистрация физических лиц, имеющих статус коммерсанта, торговых товариществ и иных юридических лиц, регистрация которых предусмотрена специальными нормативными актами, осуществляется в торговых судах под наблюдением председателя суда или другого судьи, которому это поручено председателем (см. ст. 4 Декрета). В соответствии с Законом от 20 августа 1997 г. в Польше создан Общегосударственный судебный реестр. Регистрационными органами по этому Закону являются районные суды, расположенные в воеводских центрах, осуществляющие регистрационные действия на всей территории воеводства и именуемые "реестровые суды". В качестве составных частей в Общегосударственный судебный реестр входят: Реестр предпринимателей (торговые товарищества, индивидуальные предприниматели и т.п.), Реестр общественных и профессиональных организаций, фондов, некоммерческих товариществ, Реестр неплатежеспособных должников.
Возложение государственной регистрации юридических лиц на суды имеет определенные преимущества перед передачей этих функций органам исполнительной власти. Прежде всего, следует учитывать независимый характер судебной власти. Кроме того, процессуальные возможности судов обеспечивают им более глубокое исследование документов и фактов, представляемых заинтересованными лицами для государственной регистрации.