Статья 101. Земли лесного фонда. 1. К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

2. Границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Данные о границах земель лесного фонда заносятся в государственный земельный кадастр.
3. Изъятие земель, занятых лесами первой группы, для государственных или муниципальных нужд допускается только в исключительных случаях, предусмотренных подпунктами 1 и 2 пункта 1 статьи 49 настоящего Кодекса.
4. Перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 настоящего Кодекса с учетом требований охраны окружающей среды, установленных федеральными законами.
5. Нелесные земли лесного фонда, временно не используемые для ведения лесного хозяйства, на основании решения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса, могут передаваться в аренду на срок до пяти лет для осуществления сельскохозяйственного производства. Условия использования таких земель и ограничения их использования устанавливаются договорами аренды земельных участков.
6. Порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется настоящим Кодексом и лесным законодательством.
Комментарий к статье 101
Земли лесного фонда занимают более половины территории России (59%). Их общая площадь составляет 838 млн. га. Правовой режим земель лесного фонда во многом обусловлен правовым режимом расположенных на них лесов. В силу ст. 3 ЗК РФ к отношениям по охране лесов, вод применяется соответственно лесное и водное законодательство.
К земельным отношениям указанное законодательство применяется в случае, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Базовым актом лесного законодательства является Лесной кодекс РФ, который, основываясь на конституционных нормах, устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала.
При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Нормы лесного права, содержащиеся в иных законах, в силу ст. 1 Лесного кодекса должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации. Такое понимание леса и его взаимосвязи с землей сложилось не сразу, оно на протяжении длительного времени претерпевало значительные изменения.
Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г. и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР 1978 г. закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, обособили регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено Основами лесного законодательства Российской Федерации 1993 г.
Размежевание земельного, лесного и других отраслей права имеет немаловажное значение. Согласно Лесному кодексу РФ:
лесное законодательство регулирует лесные отношения, т.е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;
лесное и земельное законодательство регулирует отношения в сфере использования и охраны земель лесного фонда;
гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи Лесного кодекса регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно - кустарниковой растительности (ст. 5);
гражданское и иное законодательство Российской Федерации регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции.
Земельным и Лесным кодексами РФ установлены параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т.п. В условиях перехода к рыночным отношениям необходимо четко отграничить разные виды отношений - земельные, лесные, имущественные и иные, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального земле- и лесопользования, гарантировать права и свободы человека.
Согласно ст. 129 ГК РФ природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.
В статье 94 ЗК РСФСР 1991 г. в общем виде предусматривалось, что землями лесного фонда считаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности. В комментируемой статье понятие земель лесного фонда дано более конкретно.
Объектами лесных отношений согласно Лесному кодексу признаются лесной фонд России, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно - кустарниковая растительность (ст. 6). В Кодексе содержится понятие лесного фонда. Это все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (ст. 7 ЛК РФ).
В связи с приведенным пониманием леса, лесного фонда, земель лесного фонда немаловажное значение приобретает сопоставление норм Земельного и Лесного кодексов РФ, их взаимодействие.
Так, согласно Лесному кодексу границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с использованием лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово - картографических материалах (лесных картах). Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с лесным и земельным законодательством России (ст. 7 и 9 ЛК РФ).
Лесной фонд находится в федеральной собственности. На основании федерального закона может допускаться передача части его в собственность субъекта Российской Федерации. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать на землях лесного фонда, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это может быть ограничено на основе законодательства субъектов Федерации в интересах пожарной безопасности лесов или ведения орехово - промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства.
Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с Лесным кодексом на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования. Лесопользователи обязаны соблюдать условия договоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах рубок по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила.
Земли лесного фонда подразделяются на лесные и нелесные (ст. 8 ЛК РФ). К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами).
К нелесным относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (просеки, дороги, сельскохозяйственные угодья), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (болота, каменистые россыпи и другие неудобные для использования земли).
При переводе лесных земель в нелесные возмещаются потери лесного хозяйства на основании п. 6 ст. 58 ЗК РФ. В связи с участившимися случаями изъятия земель лесного фонда МПР России 21 февраля 2001 г. направило своим территориальным органам письмо о государственной экологической экспертизе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные земли (Экологическая экспертиза и ОВОС. 2001. N 3).
На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды лесопользования: заготовка древесины, коры, бересты, новогодних елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно - исследовательских работ, культурно - оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий.
Лесопользователи вправе получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять пользование лесным фондом в пределах, установленных договором аренды, безвозмездного пользования, концессии, а также лесорубочного билета, ордера и лесного билета (оформляющих и закрепляющих договоры), возводить на срок лесопользования строения и сооружения, связанные с пользованием лесным фондом и обусловленные в документах (ст. 82 ЛК РФ).
Особенности и виды использования участков лесного фонда при осуществлении определенных (одного или нескольких) видов лесопользования устанавливаются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами России, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Учитывая понимание леса как совокупности лесной растительности, земли и других компонентов окружающей природной среды, основные требования к использованию земель лесного фонда совпадают с требованиями к лесопользованию. Наиболее существенные из них, предусмотренные ст. 79 ЛК РФ, сводятся к следующему:
обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелевого и рационального использования леса для удовлетворения потребностей экономики и населения в древесине и других лесных ресурсах;
сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, санитарно - гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей среды и развития экономики;
установление порядка лесо- и землепользования в зависимости от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположения, природных и экономических условий;
платность и соблюдение научно обоснованных норм лесопользования на основе единой технической политики, использования передового опыта;
воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, охрана и защита лесов;
сохранение биологического многообразия, объектов историко - культурного и природного наследия;
рациональное использование земель лесного фонда.
Многие обязанности лесопользователей при осуществлении ими лесопользования связаны с обязанностями по охране соответствующих земель (ст. 83 ЛК РФ).
В соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и выполняемыми им функциями лесной фонд и земли лесного фонда подразделяют на группы лесов и разграничивают их на категории защитности. В зависимости от этой классификации устанавливается и осуществляется правовой режим земле- и лесопользования.
Различают леса первой, второй и третьей группы. В лесах любой группы могут быть выделены особо защитные земельные участки с ограниченным режимом - берего- и почвозащитные участки леса, участки вдоль берегов водоемов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений.
К первой группе относятся леса, основным назначением которых является выполнение защитных функций, и леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы включают категории защитности:
запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ, запретные полосы для защиты нерестилищ ценных промысловых рыб; противоэрозионные леса, государственные защитные лесные полосы, ленточные боры;
защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных, на малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей среды;
зеленые зоны поселений, памятники природы, леса государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов;
особо ценные лесные массивы, лесоплодовые насаждения, притундровые леса.
Ко второй группе относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью транспортных путей, леса, выполняющие оздоровительные и защитные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима пользования.
К третьей группе относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Эти леса разделяются на освоенные и резервные.
Отнесение лесов к группам и категориям защитности, а также перевод их из одной группы или категории в другую осуществляется на основании материалов лесоустройства и специальных обследований по представлению федерального органа управления лесным хозяйством (ст. 55 - 60 ЛК РФ).
Наиболее актуальный вопрос на сегодняшний день - это перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства или пользованием лесным фондом. Ежегодно десятки тысяч гектаров изымаются из земель лесного фонда для строительства дач, коммуникаций, для градостроительства, особенно в Московской и Ленинградской областях.
Перевод лесных земель в нелесные согласно Лесному кодексу осуществляется в лесах первой группы Правительством РФ, а в лесах второй и третьей групп - органом государственной власти субъекта Российской Федерации (но во всех случаях - по представлению федерального органа управления лесным хозяйством).
С граждан и юридических лиц, в интересах которых производится такой перевод, взимается плата на основании кадастровой оценки переводимого или изымаемого участка лесного фонда, которая направляется лесхозу на возмещение потерь лесного хозяйства. В Московской области принят Закон от 28 июля 1999 г. "О плате за перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в Московской области" (Экологическая экспертиза и ОВОС. 2001. N 3).
Проведение на землях лесного фонда строительных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и не требующих перевода лесных земель в нелесные, осуществляется на основании разрешения лесхоза. В разрешении должны быть указаны наименование проводимых работ, сроки и условия их выполнения, требования к охране окружающей среды. Если выполнение работ связано с рубкой леса, лесхоз выписывает лесорубочный билет.
Законодательством России в области земельных и лесных отношений закреплен новый правовой институт - древесно - кустарниковая растительность. Она не входит в лесной фонд, но выступает объектом лесных отношений. В статье 11 ЛК РФ указано, что древесно - кустарниковая растительность расположена:
на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;
на землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);
на землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов - они не входят в лесной фонд, охватываются парко- и лесоустройством и используются прежде всего органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления);
на землях водного фонда (на полосах отводов каналов);
на землях иных категорий.
Главное последствие выведения древесно - кустарниковой растительности из лесного фонда отражается на правовом режиме владения, пользования и распоряжения древесно - кустарниковой растительностью. Тогда как оборот лесного фонда, купля - продажа, залог и другие сделки, влекущие отчуждение участков лесного фонда, не допускаются, поскольку он согласно Лесному кодексу находится в федеральной собственности, древесно - кустарниковая растительность может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством России.
Если древесно - кустарниковая растительность расположена на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, то она принадлежит им на праве собственности со многими вытекающими из этого последствиями. Тем не менее собственник этой растительности должен соблюдать требования лесного законодательства и законодательства о растительном мире, выполнять обязанности лесопользователей.
Еще важнее то, что древесно - кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является их собственностью, которой они владеют, пользуются и распоряжаются по своему усмотрению. Таким образом, со временем и по мере развития частной земельной собственности возрастают масштабы и площади древесно - кустарниковой растительности, распоряжение которой осуществляется свободно (ст. 20, 134 - 136 ЛК РФ).
На землях сельскохозяйственного назначения древесно - кустарниковая растительность предназначена для защиты от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных и водорегулирующих свойств. Поэтому проводимые на таких землях рубки ухода, реконструкции, обновления, санитарные рубки должны обеспечивать выполнение этих функций.
На землях железнодорожного транспорта основное назначение древесно - кустарниковой растительности - защита магистралей от заносов, предотвращение загрязнения окружающей среды, снижение шумового воздействия транспорта. Государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно - кустарниковой растительности на указанных землях возложено на федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, который наряду с другими специально уполномоченными государственными органами определяет порядок проведения рубок и осуществляет государственный контроль.
Расположенная на полосах отвода автомобильных дорог и каналов древесно - кустарниковая растительность имеет свое специфическое назначение и соответственно режим использования. Государственный контроль за этой растительностью осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1997.