Статья 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). 1. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

2. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
3. Могут устанавливаться публичные сервитуты для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора воды и водопоя;
6) прогона скота через земельный участок;
7) сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;
8) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе.
4. Сервитут может быть срочным или постоянным.
5. Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.
6. Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.
7. В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.
8. Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.
9. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Комментарий к статье 23
Земельный сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком. Понятие сервитута сложилось еще в Древнем Риме. В римском праве выделялись земельные (предиальные) сервитуты - сельские и городские. Городские сервитуты устанавливались для застроенных участков (например, право стока дождевой воды, право спуска воды и т.д.). В российском дореволюционном гражданском праве существовали институты, регулировавшие отношения между соседними землепользователями, и в частности реальные (предиальные, или земельные) сервитуты. В настоящее время Гражданский кодекс содержит ряд норм (ст. 274 - 277 и др.), посвященных сервитутам; о лесных, водных сервитутах говорится соответственно в Лесном и Водном кодексах. Земельные сервитуты предусмотрены комментируемым Земельным кодексом, Градостроительным кодексом, некоторыми другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.
Сервитуты могут быть частными, когда они устанавливаются в интересах конкретных граждан или юридических лиц, и публичными - устанавливаются в государственных интересах, в интересах муниципального образования или местного населения.
Согласно п. 1 комментируемой статьи частные сервитуты устанавливаются в соответствии с гражданским законодательством. Так, в ст. 274 ГК РФ предусмотрено, что собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (т.е. соседствующего с соседним участком) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитут). Сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или на праве постоянного (бессрочного) пользования.
В соответствии со ст. 274 ГК РФ частный сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также для других нужд собственника (пожизненного владельца и постоянного пользователя) земельного участка, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. То есть сервитут может устанавливаться не просто по желанию указанных лиц (например, линию электропередачи ближе, а значит, дешевле провести через соседний участок, а не вдоль существующего проезда), а в силу объективно существующих обстоятельств (линию электропередачи невозможно проложить иначе как через соседний участок).
Земельный сервитут есть вещное право на недвижимое имущество - земельный участок. Это право ограниченного пользования чужим участком. Объем этого права вытекает из названия сервитута. То есть объем правомочий обладателя сервитута определяется той нуждой, для обеспечения которой он установлен. Так, если частный сервитут установлен для прохода через соседний участок, то использовать его для проезда на автомобильном транспорте не разрешается. Обладатель ограниченного права на чужой земельный участок осуществляет его посредством собственных действий, в то время как лицо, чей участок обременен сервитутом, обязано не препятствовать осуществлению этого права (не мешать проходу, проезду через свой участок и т.д.).
Возможность установления публичных и частных земельных сервитутов предусмотрена не только Земельным и Гражданским кодексами, но и некоторыми другими законами и подзаконными актами. Так, в ст. 64 Градостроительного кодекса говорится, что частные сервитуты могут устанавливаться в отношении объектов недвижимости в градостроительстве (земельный участок - один из них) для обеспечения:
строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений;
строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов инженерной и транспортной инфраструктур;
проведения работ по инженерной подготовке территорий, работ по защите территорий от затопления и подтопления, устройству подпорных стен;
применения проникающих на чужой (соседний) земельный участок на определенной высоте устройств при возведении зданий, строений и сооружений;
эксплуатации и ремонта общих стен в домах блокированной застройки;
других нужд собственников объектов недвижимости, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Порядок установления и прекращения частных сервитутов в области градостроительства определяется в соответствии с Гражданским кодексом.
Что касается публичных сервитутов, то согласно ст. 64 Градостроительного кодекса они могут устанавливаться в отношении объектов недвижимости в градостроительстве нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это определяется государственными или общественными интересами.
В Федеральном законе от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе" (СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609) закреплено, что на земельные участки, через которые осуществляется проход или проезд к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть, могут быть установлены сервитуты в порядке, определенном законодательством Российской Федерации (ст. 13).
Федеральный закон от 15 июня 1996 г. "О товариществах собственников жилья" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2963) определил, что прилегающий земельный участок и иное общее имущество в кондоминиуме могут быть обременены правом ограниченного пользования (сервитутом) другими лицами. Не допускается запрет на установление сервитутов в случае необходимости обеспечения доступа иных лиц к объектам, существовавшим до момента принятия указанного Федерального закона. Новые сервитуты устанавливаются по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и домовладельцами. При недостижении соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом (п. 5 ст. 8).
Возможность установления сервитутов для обеспечения нужд мелиорации земель заложена в ч. 3 ст. 26 Федерального закона от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142). В ней, в частности, говорится, что земельные участки, которые граничат с участками мелиорируемых (мелиорированных) земель, могут быть использованы для проведения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) в соответствии с гражданским и земельным законодательством.
Следует отметить, что хотя Гражданский кодекс не регулирует установление частных сервитутов на земельных участках, закрепленных на праве пожизненного наследуемого владения, или праве постоянного (бессрочного) пользования, или предоставленных в аренду (из земель государственной, муниципальной собственности), однако у соседей может возникнуть необходимость в ограниченном использовании таких участков. В этом случае также возможно установление земельного сервитута.
Обременение земельного участка сервитутом не лишает его собственника прав владения, пользования и распоряжения этим участком, а пожизненного владельца, постоянного пользователя, арендатора - прав владения и пользования земельным участком.
Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником (владельцем, пользователем) соседнего участка. В случае недостижения соглашения об установлении сервитута или его условиях спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (п. 3 ст. 274 ГК РФ).
Как и другие вещные права, сервитут следует за вещью. Согласно п. 1 ст. 275 ГК РФ сервитут сохраняется в случае перехода к другому лицу прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом. Причем это правило применимо как к частным земельным сервитутам, так и к публичным. Например, передача земельного участка в аренду или безвозмездное срочное пользование не является основанием для прекращения или изменения сервитута, установленного в интересах третьих лиц. В силу ст. 613 ГК РФ арендодатель при заключении договора аренды земельного участка обязан предупредить арендатора обо всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество, и в частности о наличии сервитута. Если арендодатель не выполнил этой обязанности, арендатор имеет право требовать уменьшения арендной платы либо расторжения договора с возмещением причиненных ему убытков.
При заключении договора безвозмездного пользования (ст. 694 ГК РФ) земельным участком ссудодатель - лицо, передающее участок, обязан предупредить ссудополучателя - лицо, которому передается участок, обо всех правах третьих лиц на эту вещь, в том числе и о наличии обременения земельного участка сервитутом. Неисполнение этой обязанности дает ссудополучателю право требовать расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба.
В случаях если земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, а условия пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с назначением, не определены договором продажи, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) этой частью земельного участка (ст. 553 ГК РФ).
Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли - продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками (пожизненными владельцами, постоянными пользователями) земельного участка, для обеспечения использования которого сервитут установлен (ст. 275 ГК РФ).
Частный земельный сервитут, как и другие вещные права на землю, согласно ст. 216 ГК РФ защищается от его нарушения любым лицом в установленном гражданским законодательством порядке; обладатель сервитута имеет право и на защиту его против собственника участка (ст. 305 ГК РФ).
В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрен порядок установления публичных сервитутов. В отличие от частных сервитутов, которые устанавливаются по соглашению между собственниками (владельцами, пользователями) соседних земельных участков либо по решению суда, публичные сервитуты вводятся законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, ее субъекта, нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов государства, т.е. Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, местного самоуправления или местного населения. Конкретные виды таких интересов перечислены в п. 3 комментируемой статьи.
В пункте 2 статьи предусмотрено, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Однако Кодекс не дает понятия общественных слушаний, не определяет порядок их проведения и не предусматривает механизма учета результатов этих слушаний.
Исходя из положений некоторых законодательных актов других отраслей права, и прежде всего экологического, а также п. 3 ст. 31 ЗК РФ ("Выбор земельных участков для строительства") по вопросу участия общественности в принятии хозяйственных и иных решений органами государственной власти или местного самоуправления, можно дать следующее определение общественных слушаний. Общественные слушания - это форма проведения общественных обсуждений тех или иных вопросов, которые прямо или косвенно затрагивают интересы общественности. Под общественностью понимаются граждане, общественные организации (объединения), органы территориального общественного самоуправления, которые вправе участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения в связи с установлением публичных сервитутов.
Обеспечение участия общественности, включая ее информирование о намечаемом установлении публичных сервитутов и привлечение общественности к обсуждению материалов об их установлении, должно осуществляться органом местного самоуправления или органом государственной власти (совместно с органами местного самоуправления), принимающими такое решение. При этом важным моментом является определение механизма учета замечаний и предложений общественности при принятии окончательного решения об установлении того или иного публичного сервитута на конкретной территории.
В пункте 3 статьи перечислены интересы государства, местного самоуправления и местного населения, для обеспечения которых могут быть установлены публичные сервитуты, т.е. фактически виды публичных сервитутов. Это проход или проезд через земельный участок; использование участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведение дренажных работ на земельном участке; забор воды и водопой; прогон скота через земельный участок и т.д.
Содержащийся в комментируемой статье перечень видов публичных сервитутов носит исчерпывающий характер, однако, представляется, что при необходимости органы государственной власти, органы местного самоуправления могут установить публичный сервитут для обеспечения каких-то иных государственных, муниципальных, общественных нужд.
Сервитут может быть срочным или постоянным. Постоянный сервитут - это сервитут, установленный без определенного заранее срока. Срочный сервитут устанавливается на определенный срок или на время проведения некоторого рода работ. Таковым является, например, названное в п. 2 комментируемой статьи временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ.
Права лиц, использующих земельный участок на основании частного сервитута, определяются договором, права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, - законом или иным нормативным правовым актом, которыми установлен публичный сервитут (ст. 41 ЗК РФ).
При установлении публичных сервитутов, а также частных сервитутов изъятие земельных участков не производится. Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком, а пожизненного владельца, постоянного пользователя, арендатора - прав владения, пользования и в установленных законом случаях распоряжения своим земельным участком.
В то же время собственники (владельцы, пользователи, арендаторы) земельных участков испытывают определенные стеснения, неудобства в их использовании, в реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению своим земельным участком. Экономическая ценность земельного участка может уменьшиться. Поэтому п. 5 комментируемой статьи предусмотрено, что осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, на котором он установлен.
Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то его собственник в силу п. 7 комментируемой статьи вправе требовать соразмерную плату от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут.
Собственник обремененного частным сервитутом земельного участка также вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату (п. 6 ст. 23 ЗК РФ и п. 5 ст. 274 ГК РФ). Причем в отличие от публичных сервитутов здесь нет специального условия о наличии существенных затруднений в использовании земельного участка как необходимого для возможности требовать плату.
Наконец, в п. 7 комментируемой статьи предусмотрен порядок регулирования наиболее сложной ситуации, которая может возникнуть в результате установления публичного сервитута. В случаях если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, его собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор вправе требовать от органов, установивших сервитут, изъятия у него данного земельного участка. Иными словами, можно говорить об изъятии земельного участка для государственных, муниципальных нужд.
Для собственника изъятие участка осуществляется в форме выкупа. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, установившие публичный сервитут, обязаны возместить собственнику, землепользователю, землевладельцу или арендатору все причиненные в результате изъятия участка убытки. Вместо изымаемого участка названные органы могут предоставить указанным лицам по их желанию равноценный земельный участок с возмещением убытков.
Что касается возмещения убытков в результате изъятия у них участка, вызванного установлением публичного сервитута, то здесь возможно применение норм ст. 57 ЗК РФ (см. комментарий к ней), специального Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 в редакции от 15 мая 1999 г. (СА РФ. 1993. N 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1999. N 21. Ст. 2625).
Выкуп земельного участка у собственника, возмещение убытков собственнику, землепользователю, землевладельцу и арендатору изымаемого земельного участка в связи с установлением публичного сервитута осуществляется за счет соответствующих бюджетов.
В пункте 8 комментируемой статьи предусмотрена еще одна мера защиты интересов лиц, чьи земельные участки обременяются публичным сервитутом. В частности, определено, что лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут защищать свои права в судебном порядке.
Необходимость в закреплении такой гарантии, по всей видимости, вызвана тем, что публичные сервитуты устанавливаются в административном порядке законами либо актами соответствующих органов государственной власти или органами местного самоуправления, в отличие от частных сервитутов, возникающих по соглашению сторон. Кодекс не требует согласия собственника (владельца, пользователя, арендатора) при установлении на его земельном участке публичного сервитута. В нем лишь предусмотрено, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Следовательно, в процессе установления публичного сервитута интересы конкретного лица, чей участок будет им обременен, могут быть недостаточно учтены.
Положение указанного пункта можно трактовать следующим образом. Если орган, установивший публичный сервитут, отказывает собственнику (владельцу, пользователю, арендатору) в изъятии у него земельного участка в порядке п. 7 той же статьи, либо собственник не согласен с выкупной ценой участка, либо собственник (владелец, пользователь, арендатор) не согласен с размером убытков, причиненных изъятием участка, или другими условиями изъятия, он может предъявить соответствующий иск в суд. Если установление публичного сервитута привело к существенным затруднениям в использовании земельного участка, а орган государственной власти или местного самоуправления отказывает собственнику в требовании о соразмерной плате, последний также вправе в соответствии с п. 8 рассматриваемой статьи обратиться в суд. Представляется также, что хотя Земельный кодекс напрямую не говорит об этом, однако собственник (владелец, пользователь, арендатор) обремененного публичным сервитутом земельного участка вправе оспаривать в судебном порядке его установление.
Сервитуты подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594). Сведения о регистрации сервитутов заносятся в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Если в отношении земельного участка установлено несколько сервитутов, каждый из них подлежит регистрации с внесением соответствующей записи в Единый государственный реестр.
Фиксация сведений о наличии сервитутов на земельном участке имеет существенное значение для осуществления собственниками земли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами своих прав, защиты их законных интересов. Эти сведения важны и в случае совершения гражданско - правовых сделок с землей, поскольку сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, обремененный сервитутом, к другому лицу. Причем это правило имеет силу, даже если в договоре о переходе участка на этот счет ничего не говорится. Проведение государственной регистрации сервитута дает возможность приобретателю узнать о его наличии.
В соответствии с п. 1 ст. 27 Закона от 21 июля 1997 г. государственная регистрация сервитута проводится на основании заявления собственника земли (землевладельца, землепользователя, арендатора) или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав.
Записи о сервитутах вносятся в подраздел III соответствующего раздела реестра. В записях о сервитутах указывается содержание обременения, срок его действия, лицо, в пользу которого установлен сервитут.
Положения п. 1 ст. 27 того же Закона требуют определенных уточнений и дополнений. Для регистрации частного сервитута в учреждение юстиции может быть представлено либо соглашение между лицами, владеющими соседними земельными участками, либо решение суда об установлении сервитута. Регистрация публичного сервитута осуществляется на основании заявления органа государственной власти или органа местного самоуправления с представлением надлежащим образом заверенной копии решения об установлении сервитута на земельный участок.
Если регистрация сервитута была произведена не по заявлению правообладателя, последний в обязательном порядке должен быть уведомлен о произведенной регистрации сервитута (п. 2 ст. 13 упомянутого Закона). В установленный Законом срок учреждение юстиции, осуществившее регистрацию сервитута, обязано уведомить об этом правообладателя. Регистрация сервитутов возможна только при наличии государственной регистрации ранее возникшего права на земельный участок в Едином государственном реестре прав (п. 2 ст. 6 и абз. 3 п. 2 ст. 13).
В документах об установлении сервитутов должно быть указано его наименование и содержание, площадь распространения сервитута, кадастровый номер участка, в пользу которого установлен сервитут, и кадастровый номер участка, на котором он установлен, дата начала сервитута, срок, на который он установлен (при временном сервитуте), плата за пользование чужим участком (если она установлена). Документы, представленные на регистрацию, должны быть заверены собственниками (владельцами, пользователями, арендаторами) обоих соседних участков ("господствующего" и "подчиненного").
В пункте 2 ст. 27 того же Закона предусмотрено, если сервитут относится к части земельного участка, то к документам, в которых указаны содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный организацией по учету земель (орган кадастрового учета) план, на котором должна быть отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному участку, то представления плана земельного участка не требуется.
Государственная регистрация сервитутов носит открытый характер. В соответствии с Законом о государственной регистрации прав... заинтересованные лица могут получить по письменному заявлению за плату (за исключением случаев, установленных федеральным законом) в учреждении юстиции по месту совершения регистрации информацию о земельном участке, об установленных на нем сервитутах, содержащуюся в Едином государственном реестре прав (ст. 7, 8 Закона). Размер платы за предоставление информации устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1998 г. N 248 "Об установлении максимального размера платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах" // СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1121). Сведения предоставляются в форме выписки из реестра и включают информацию о сроках действия сервитута, о лицах, в пользу которых он установлен (см. разд. V Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219 // СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963).
Прекращение сервитута также подлежит государственной регистрации (см. комментарий к ст. 48). Об этом вносится запись в подраздел III соответствующего раздела Единого государственного реестра прав.