Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками. 1. В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

2. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.
3. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.
4. Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.
5. Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.
Комментарий к статье 20
Данная глава посвящена иным, кроме права собственности, правам на землю.
Земельные участки, предоставленные в пользование, пожизненное наследуемое владение или аренду, находятся в чьей-либо собственности - государства или муниципального образования, юридического или физического лица.
Только обладание земельным участком на праве собственности предполагает возможность в полном объеме и по своему усмотрению осуществлять права владения, пользования и распоряжения земельным участком, все иные права на землю предполагают некоторые ограничения в применении этих прав. В соответствии со ст. 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, реализует принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.
Однако объем правомочий землевладельцев, землепользователей и арендаторов различен. Он регламентирован в отдельных статьях данной главы.
На всем протяжении существования советского государства землепользование являлось единственным видом права на землю как для граждан, так и для юридических лиц. Земельные участки предоставлялись как в постоянное (существовал термин "вечное"), так и во временное пользование, а порядок их осуществления подробно регламентировался законодательством. С провозглашением в Российской Федерации права частной собственности на землю, возникновением арендных отношений пользование земельными участками стало одним из видов прав на землю, содержание которого существенно не изменилось.
Из самого названия рассматриваемого в данной статье права видно: оно означает возможность использовать земельный участок (извлекать его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли) без установления конкретного срока такого пользования. В этом его отличие от временного безвозмездного пользования земельным участком, хотя бессрочное пользование осуществляется тоже безвозмездно. Бесплатный характер пользования позволяет отграничить его от договора аренды земельного участка; при этом постоянное (бессрочное) пользование осуществляется в отличие от аренды не на договорной основе.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется на основании решения уполномоченного государственного или муниципального органа (см. ст. 29 ЗК РФ).
Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.
В соответствии со ст. 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (ст. 268 ГК РФ).
Комментируемый Земельный кодекс внес существенные изменения в порядок предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование. С момента вступления Кодекса в силу не предоставляются земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование ни гражданам, ни коммерческим организациям (кроме федеральных казенных предприятий), ни некоммерческим организациям (кроме государственных и муниципальных учреждений). Ранее по нормам Земельного кодекса РСФСР все они могли пользоваться правом постоянного (бессрочного) пользования землей, хотя на практике в последние годы коммерческим организациям земли в бесплатное пользование практически не предоставлялись, участки предлагалось покупать либо арендовать. Что же касается граждан, то значительная часть населения до сих пор имеет земельные участки, предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование. Поэтому комментируемая статья более чем наполовину посвящена урегулированию вопроса о правах граждан на такие земельные участки.
Закон гарантирует гражданам, что автоматически прекращаться право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок не будет. Каждый гражданин может однократно бесплатно приобрести земельный участок в собственность - т.е. фактически переоформить право постоянного пользования на право собственности. "Однократно" в данном случае означает, что это может быть сделано в отношении только одного земельного участка.
В пункте 5 комментируемой статьи указано, что граждане могут приобрести в собственность земельные участки, предоставленные им в свое время на праве постоянного (бессрочного) пользования. Возникает вопрос - а обязаны ли они это делать? Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в п. 1 прямо указывает, что права на землю, не предусмотренные соответствующими статьями Кодекса, подлежат переоформлению с момента вступления Земельного кодекса в силу. Следовательно, граждане должны переоформлять право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок на право собственности. Другое дело, если у данного гражданина имеется в пользовании еще и другой участок - в этом случае он может либо отказаться от права пользования, либо взять земельный участок в аренду, либо приобрести в собственность, но уже за плату. Однако в соответствии с упомянутым Законом передача в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается. Это означает, что реально право постоянного (бессрочного) пользования граждан земельными участками будет существовать еще довольно долго, но постепенно, в условиях отсутствия права распоряжения такими земельными участками (о чем будет сказано далее), исчезнет.
При этом в названном Законе специально указано, что предоставленное землепользователям до вступления в силу Земельного кодекса право бессрочного (постоянного) пользования соответствует предусмотренному Кодексом праву постоянного (бессрочного) пользования.
В отношении юридических лиц, не указанных в п. 1 комментируемой статьи, установлены иные правила. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком для них, как и для граждан, сохраняется, но для таких юридических лиц Законом о введении в действие Земельного кодекса установлен конкретный срок переоформления этого права. Они обязаны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г.
Арендная плата за использование указанных участков устанавливается в соответствии с решением Правительства РФ. При этом ставки арендной платы за использование находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, занятых объектами транспортных систем естественных монополий, не могут быть выше ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, оборонной безопасности и иного специального назначения.
Поскольку до 2004 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками коммерческими и некоммерческими организациями будет продолжать существовать, Законом о введении в действие Земельного кодекса установлены следующие правила.
При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ) на праве бессрочного (постоянного) пользования, права бессрочного (постоянного) пользования земельными участками подлежат переоформлению на право аренды, либо земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса по выбору покупателя зданий, строений, сооружений.
Отныне не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в уставные (складочные) капиталы коммерческих и некоммерческих организаций. Эта норма особенно актуальна для сельскохозяйственных коммерческих организаций, где распространено внесение участниками организации в ее уставный капитал права пользования земельной долей. Правда, не ясно, распространяется ли приведенное выше правило на земельные доли.
Порядок переоформления юридическим лицом права на земельный участок установлен тем же Законом. Этот порядок включает:
- подачу заявления юридическим лицом о передаче ему земельного участка на праве собственности или праве аренды;
- принятие решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о передаче земельного участка на соответствующем праве (в соответствии со ст. 29 ЗК РФ);
- государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Еще одно нововведение Земельного кодекса в отношении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками - запрет распоряжения этими участками. До сих пор землепользователи имели право с согласия собственника распоряжаться земельным участком путем сдачи его в аренду или передачи в безвозмездное срочное пользование. Соответствующая норма содержится и в ст. 270 ГК РФ. Однако Земельный кодекс четко придерживается иной, новой для нашего законодательства концепции - земельные участки могут быть предоставлены в аренду только их собственниками (см. п. 2 ст. 22 ЗК РФ).
Земельный кодекс не упоминает специально о праве пользования земельным участком собственником недвижимости. Однако в п. 1 ст. 35 указано, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу (лицам) оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для его использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник. Между тем Гражданский кодекс в ст. 271 установил, что собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка. Если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество.
Таким образом, если речь идет о гражданах или тех юридических лицах, которые могут по нормам Земельного кодекса обладать правом пользования земельным участком, они продолжают в приведенном выше случае пользоваться земельным участком. Для остальных же юридических лиц такое право пользования, по всей видимости, также подлежит переоформлению. Однако в данном случае необходимо согласие собственника - если им является юридическое или физическое лицо - на приобретение части участка под строением в собственность или на получение его в аренду. При этом, поскольку речь не идет об утрате собственником недвижимости права пользования земельным участком, на такие случаи не распространяются нормы ст. 272 ГК РФ о последствиях такой утраты. Когда же происходит прекращение права пользования земельным участком, предоставленным собственнику находящегося на этом участке недвижимого имущества, то в порядке указанной статьи судьба этой недвижимости определяется по соглашению между собственником участка и собственником имущества. Если оно не достигнуто, спор решает суд, который может, в частности, обязать собственника недвижимости снести ее, а если это невозможно - либо признать право собственника недвижимости на приобретение соответствующей части земельного участка, либо право собственника земельного участка на приобретение этой недвижимости, либо установить право пользования земельным участком под недвижимостью на новый срок.