Статья 10. Вооруженные Силы Российской Федерации и их предназначение. 1. Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации.

2. Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
3. Привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
4. Применение Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных законодательством Российской Федерации.
5. Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется на основании Конституции Российской Федерации в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, настоящим Федеральным законом, федеральным законом о Вооруженных Силах Российской Федерации и другими законами Российской Федерации в области обороны, а также соответствующими нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
6. Часть состава Вооруженных Сил Российской Федерации может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Комментарий к статье 10
Комментарий к пунктам 1 и 2 статьи 10
1. В комментируемом Законе определены характерные черты и предназначение Вооруженных Сил Российской Федерации, а также правовая основа их деятельности.
2. В комментируемом Законе сформулировано по существу определение Вооруженных Сил. Приведенные при этом характерные черты Вооруженных Сил как государственной военной организации отражают их связь с политической системой общества и механизмом государства, их место в обществе и государстве.
Примененный в ст. 10 комментируемого Закона в отношении Вооруженных Сил термин "организация" имеет здесь двоякое значение. Данный термин характеризует Вооруженные Силы в структурно - функциональном отношении, указывает на то, что они являются учреждением (государственным), образованным для осуществления конкретного рода деятельности в соответствии с поставленными перед ним задачами, и имеют определенную структуру (Словарь русского языка: В 4-х т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. М., 1985 - 1988. Т. 2. С. 636 - 637; Т. 4. С. 544). Следует отметить, что наличие у Вооруженных Сил определенной структуры отражено в законодательстве (см., например подп. 11 п. 2 ст. 4 комментируемого Закона).
В Военной доктрине Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706. Далее - Военная доктрина) упоминается о военной организации государства. Согласно п. 12 разд. 1 Военной доктрины военная организация государства включает в себя, в частности, Вооруженные Силы, т.е. военная организация государства соотносится с Вооруженными Силами - государственной военной организацией как целое и часть.
3. Согласно ст. 10 комментируемого Закона Вооруженные Силы составляют основу обороны Российской Федерации. Тем самым указывается на важное значение Вооруженных Сил для обороны Российской Федерации и дополняется их характеристика.
В ст. 1 комментируемого Закона под обороной понимается: а) система политических, экономических, военных и иных мер по подготовке к вооруженной защите и б) вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Поэтому целесообразно различать значение Вооруженных Сил для подготовки к вооруженной защите Российской Федерации и для вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Очевидно, что при осуществлении указанной подготовки к вооруженной защите такие меры, как политические, экономические и некоторые иные не менее важны, чем собственно военные меры. В реализации этих мер наряду с Вооруженными Силами участвует весьма широкий круг субъектов, в том числе государственные органы, организации, должностные лица и граждане.
Вооруженные Силы как составная часть военной организации государства предназначены для обеспечения военной безопасности Российской Федерации военными методами. Вооруженные Силы могут рассматриваться в качестве основы обороны, осуществляемой указанными методами. С учетом положений Военной доктрины деятельность Вооруженных Сил имеет определяющее значение для вооруженной защиты Российской Федерации.
4. Вооруженные Силы осуществляют свою деятельность в целях обеспечения военной безопасности - предотвращения, локализации и нейтрализации военных угроз Российской Федерации. Эти угрозы отражены в Военной доктрине. Деятельность Вооруженных Сил входит в содержание обеспечения военной безопасности Российской Федерации.
При определении предназначения Вооруженных Сил учитываются наличие, характер и содержание указанных угроз (внешние и внутренние), подразделение функций государства на внутренние и внешние, разграничение компетенции по их осуществлению между государственными органами и организациями. Кроме того, учитывается опыт применения отечественных Вооруженных Сил и Вооруженных Сил иностранных государств. Исходя из этого формируется представление о предназначении Вооруженных Сил, которое в той или иной степени закрепляется в законодательстве. В комментируемом Законе указан ряд основных задач Вооруженных Сил, решение которых в наибольшей степени влияет на состояние обороны государства. Тем самым определено предназначение Вооруженных Сил.
Представление о предназначении Вооруженных Сил может изменяться. Такие изменения отражаются в законодательстве. В связи с этим следует отметить, что в ст. 1 Федерального конституционного закона "О военном положении" от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ определены по существу основания применения Вооруженных Сил (РГ. 2002. 2 февраля). Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О военном положении" Вооруженные Силы применяются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области обороны. Данное определение отличается некоторыми особенностями от нормы, изложенной в п. 2 ст. 10 комментируемого Закона. При этом приведенная норма Федерального конституционного закона "О военном положении" основывается на Конституции Российской Федерации и сформулирована с учетом Военной доктрины.
В Военной доктрине основные задачи Вооруженных Сил объединены в следующие группы: а) по обеспечению военной безопасности; б) по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию и (или) ее союзников; в) во внутренних вооруженных конфликтах; г) в операциях по поддержанию и восстановлению мира. С учетом упомянутой цели деятельности Вооруженных Сил (обеспечение военной безопасности) можно сделать вывод, что им для достижения этой цели достаточно решить задачи по обеспечению военной безопасности, указанные в Военной доктрине. Однако, как следует из сопоставления п. 10 разд. 1 и п. 17 разд. 2 Военной доктрины, содержание основных задач Вооруженных Сил по обеспечению военной безопасности не охватывает основного содержания обеспечения военной безопасности военными методами. Поэтому совершенствованию Военной доктрины способствовало бы, в частности, достижение соответствия между отражаемым в ней содержанием основных задач Вооруженных Сил по их группам и основным содержанием обеспечения военной безопасности.
Комментарий к пункту 3 статьи 10
5. Комментируемым Законом не только определены задачи, для выполнения которых предназначены Вооруженные Силы, т.е. их предназначение, но также предусмотрена возможность привлечения Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению.
6. Очевидно, что задачи, не связанные с предназначением Вооруженных Сил, - это иные задачи, нежели те, для выполнения которых они предназначены. Причем, как следует из п. 3 ст. 10 комментируемого Закона, за пределами упомянутого в нем предназначения находится именно выполнение задач, а не использование вооружения.
Для уяснения смысла п. 3 ст. 10 комментируемого Закона целесообразно учитывать порядок привлечения Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению. В п. 3 ст. 10 и подп. 3 п. 1 ст. 5 комментируемого Закона содержатся некоторые положения, устанавливающие особый порядок привлечения Вооруженных Сил к выполнению указанных задач. Установление такого порядка способствует принятию обоснованного решения о привлечении Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению и свидетельствует о том, что Вооруженные Силы могут быть привлечены к выполнению этих задач лишь в исключительных случаях.
В соответствии с подп. 6 п. 2 ст. 4 и п. 3 ст. 10 комментируемого Закона право принятия решения о привлечении Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению предоставлено Президенту Российской Федерации. Однако при этом он действует не в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами и не отдает приказа о ведении военных действий (см. подп. 6 п. 2 ст. 4 и подп. 3 п. 1 ст. 5 комментируемого Закона). Формой решения Президента Российской Федерации о привлечении Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению является указ. Такой указ Президента Российской Федерации подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
7. В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (п. "г" ст. 8 и ст. 16) Вооруженные Силы (специально подготовленные силы и средства) могут быть привлечены для ликвидации чрезвычайных ситуаций (СЗ РФ. 1994. N 46. Ст. 1321). При этом в названном Федеральном законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, а под ликвидацией чрезвычайных ситуаций - аварийно - спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ на Вооруженные Силы может быть возложено выполнение задач в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799).
С учетом п. 2 ст. 10 комментируемого Закона, п. п. 17 и 18 разд. 2 Военной доктрины участие Вооруженных Сил в ликвидации чрезвычайных ситуаций и выполнение ими задач в области гражданской обороны не относится к их основным задачам.
В Федеральном законе "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не указано, что специально подготовленные силы и средства Вооруженных Сил могут быть привлечены для ликвидации чрезвычайных ситуаций с использованием вооружения. Очевидно исходя из этого некоторые ученые - военные юристы приходят к выводу о том, что в соответствии с названным Федеральным законом Вооруженные Силы привлекаются к выполнению задач не по их предназначению, но без использования оружия (Писарев А.Н. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области обороны (системно - правовое исследование): Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 208; Его же. Полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации по применению Вооруженных Сил, ядерного оружия и других видов оружия массового поражения // Право в Вооруженных Силах. 2000. N 8. С. 6 - 12).
Порядок привлечения Вооруженных Сил для ликвидации чрезвычайных ситуаций может совпадать с порядком привлечения их к выполнению задач, упомянутых в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона, в случаях привлечения Вооруженных Сил для ликвидации чрезвычайных ситуаций в условиях чрезвычайного положения, введенного на основании Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ при наличии обстоятельств, указанных в нем (РГ. 2001. 2 июня).
Привлечение Вооруженных Сил для ликвидации чрезвычайных ситуаций в иных случаях осуществляется по решению Президента Российской Федерации и в порядке, определенном им в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. "г" ст. 8 и ст. 16 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"). Для решения задач в области гражданской обороны воинские части и подразделения Вооруженных Сил привлекаются также в порядке, определенном Президентом Российской Федерации (п. 2 ст. 15 Федерального закона "О гражданской обороне"), т.е. такие решение (по форме) и порядок могут отличаться от решения о привлечении Вооруженных Сил к выполнению задач, упомянутых в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона, и порядка их привлечения к выполнению этих задач.
8. Порядок привлечения войск для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, крупных аварий или катастроф, при эпидемиях, эпизоотиях) или для оказания помощи пострадавшему населению регулируется также в ст. ст. 362 - 366 УГ и КС ВС РФ (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. N 2140). При этом привлеченные войска могут иметь вооружение (ст. ст. 363 и 366 УГ и КС ВС РФ). Воинские части Вооруженных Сил привлекаются для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств или для оказания помощи пострадавшему населению распоряжением командующего войсками военного округа, а в исключительных случаях - решением начальника гарнизона, который немедленно докладывает об этом командующему войсками военного округа.
Следовательно, предметом правового регулирования п. 3 ст. 10 комментируемого Закона не является привлечение Вооруженных Сил для ликвидации чрезвычайных ситуаций (последствий чрезвычайных обстоятельств) как без вооружения, так и с ним, к выполнению задач в области гражданской обороны и для оказания помощи органам государственной власти, органам местного самоуправления и населению при ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий, привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению в таких, например, встречающихся в практике случаях, как выполнение бомбометания для ликвидации ледовых и иных заторов на реках.
Одновременно необходимо отметить определенную несогласованность в правовом регулировании привлечения Вооруженных Сил (специально подготовленных сил и средств) для ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и привлечения воинских частей Вооруженных Сил в порядке, установленном ст. ст. 362 - 366 УГ и КС ВС РФ, для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств или для оказания помощи пострадавшему населению. Такое привлечение в одном случае осуществляется решением Президента Российской Федерации, а в другом - распоряжением командующего войсками военного округа или решением начальника гарнизона. Отмеченную несогласованность было бы целесообразно устранить.
9. Привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению с учетом цели и методов их деятельности производится для обеспечения военной безопасности военными методами. Данный вывод сделан с учетом соответствующего положения п. 3 ст. 10 комментируемого Закона, из которого следует, что для решения задач, указанных в данной норме, может возникнуть необходимость в использовании вооружения. Следовательно, привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится для предотвращения, локализации и нейтрализации военных угроз Российской Федерации. Однако это иные угрозы, нежели те, для предотвращения, локализации и нейтрализации которых предназначены Вооруженные Силы, не связанные с агрессией против Российской Федерации и не представляющие опасности целостности и неприкосновенности ее территории. Такие угрозы отражены в Военной доктрине. Это, в частности, попытка насильственного изменения (свержения) конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, из Военной доктрины следует, что к указанным угрозам могут быть отнесены внутренний вооруженный конфликт, иные антиконституционные действия, противоправное вооруженное насилие, не угрожающие целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.
Вооруженные Силы созданы в целях обороны (п. 4 ст. 1 комментируемого Закона). Причем определение обороны в п. 1 ст. 1 комментируемого Закона по своему значению является весьма широким. Очевидно, данное определение сформулировано с учетом того, что в соответствии со ст. 1 комментируемого Закона к обороне и для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются войска, воинские формирования и органы, указанные в ней (далее - другие войска, воинские формирования и органы), а также специальные формирования. П. 2 ст. 10 комментируемого Закона, в котором определяется предназначение Вооруженных Сил, следует рассматривать во взаимосвязи с п. 4 ст. 1 комментируемого Закона. Поэтому формально применение Вооруженных Сил в целях вооруженной защиты Российской Федерации, т.е. в целях обороны, во всех случаях может быть истолковано как применение их по предназначению. Чтобы свести к минимуму возможность распространительного толкования оснований применения Вооруженных Сил по их предназначению, следовало бы уточнить формулировку нормы, содержащейся в п. 4 ст. 1 комментируемого Закона.
10. Необходимым условием правомерности привлечения Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению является его осуществление в соответствии с федеральными законами. В федеральных законах определяются такие задачи. Согласно Закону РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-1 одним из основных объектов безопасности является конституционный строй государства (ст. 1), а к силам ее обеспечения относятся Вооруженные Силы (ст. 12). В настоящее время действие ст. ст. 1 и 12 Закона РФ "О безопасности" в указанной части не выходит за рамки ст. 10 комментируемого Закона, что в некоторых случаях имело место в период действия Закона РФ "Об обороне" от 24 сентября 1992 г. N 3531-1, в ст. 10 которого определялось предназначение Вооруженных Сил (Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Лучина В.О. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики"..., п. 2 // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424). Поэтому допустимо рассматривать Закон РФ "О безопасности" в качестве элемента правовой основы привлечения Вооруженных Сил к выполнению задач, упомянутых в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона.
С учетом предназначения Вооруженных Сил к числу федеральных законов, указанных в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона, может быть отнесен Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении". Введение чрезвычайного положения применяется, в частности, для защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"). Согласно ч. 1 ст. 17 названного Закона в исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы, а в ч. 2 данной статьи определены задачи, выполняемые при этом Вооруженными Силами, в том числе: а) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды; в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований.
Представление о предназначении Вооруженных Сил может изменяться. Такие изменения отражаются в законодательстве. В связи с этим следует отметить, что в ст. 1 Федерального конституционного закона "О военном положении" от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ определены по существу основания применения Вооруженных Сил (РГ. 2002. 2 февраля). Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О военном положении" Вооруженные Силы применяются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области обороны. Данное определение отличается некоторыми особенностями от нормы, изложенной в п. 2 ст. 10 комментируемого Закона. При этом приведенная норма Федерального конституционного закона "О военном положении" основывается на Конституции Российской Федерации и сформулирована с учетом Военной доктрины.
Согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ Министерство обороны Российской Федерации отнесено к субъектам, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808). При этом в компетенцию Министерства обороны входит наряду с иными функциями участие в проведении контртеррористических операций (п. 6 ст. 7 Федерального закона "О борьбе с терроризмом"). Однако при этом изменений в определение предназначения Вооруженных Сил в п. 2 ст. 10 комментируемого Закона не внесено. Поэтому с учетом изложенного и предназначения Вооруженных Сил Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" также допустимо рассматривать в качестве федерального закона, упомянутого в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона.
11. Как отмечалось, согласно п. 3 ст. 10 комментируемого Закона для решения задач, указанных в нем, может возникнуть необходимость в использовании вооружения. В связи с этим следует отметить, что под вооружением понимается комплекс различных видов оружия и средств, обеспечивающих его применение (Военный энциклопедический словарь. М., 1983. С. 157).
Согласно Словарю русского языка глаголы "применить" и "использовать" по отношению к вооружению означают его употребление, т.е. совпадают по своему значению (Словарь русского языка: Т. 1. С. 684; Т. 3. С. 422 - 423). Тем не менее в некоторых нормативных правовых актах словосочетание "применение оружия" отличается по своему значению от словосочетания "использование оружия". В частности, в отличие от применения оружия его использование не направлено против людей и техники (Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. N 4730-1, ст. 35 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594; ст. ст. 11 и 12 УВС ВС РФ).
Очевидно, словосочетание "использование вооружения" применено в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона с учетом того, что в соответствии с данной нормой Вооруженные Силы могут быть привлечены к выполнению задач не по их предназначению. Применение данного словосочетания может быть истолковано как свидетельство различной степени необходимости вооружения Вооруженным Силам для выполнения задач по их предназначению и не по их предназначению. Однако для отождествления смысла словосочетания "использование вооружения", примененного в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона, и указанного словосочетания "использование оружия" достаточных оснований нет.
Комментарий к пункту 4 статьи 10
12. В п. 4 ст. 10 комментируемого Закона регулируется применение Вооруженных Сил по их предназначению - для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Согласно Военной доктрине (п. п. 10 и 13 разд. 1, п. п. 13 и 14 разд. 2) Вооруженные Силы предназначены для обеспечения военной безопасности не только Российской Федерации, но и ее союзников, с которыми Российская Федерация может преследовать совместные цели в войне (вооруженном конфликте), для оказания им помощи. Кроме того, на Вооруженные Силы возлагается выполнение задач в операциях по поддержанию и восстановлению мира (п. п. 14 и 17 разд. 2 Военной доктрины).
Российской Федерацией заключаются договоры, предусматривающие оказание их сторонами военной помощи друг другу (договоры о совместной обороне, коллективной безопасности). Эти договоры по составу их участников могут быть подразделены на двусторонние и многосторонние. Так, двусторонним является Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Армения (Москва, 29 августа 1997 г.), который ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 9 февраля 1998 г. N 25-ФЗ и вступил в силу 5 ноября 1998 г. В ст. 3 названного Договора предусматривается, в частности, что его стороны будут совместно принимать все доступные им меры для противодействия актам агрессии против них со стороны любого государства или группы государств и окажут друг другу необходимую помощь, включая военную, в порядке осуществления права на коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН.
К многосторонним договорам, предусматривающим оказание их сторонами военной помощи друг другу, следует отнести Договор о коллективной безопасности, подписанный в Ташкенте 15 мая 1992 г., в том числе Российской Федерацией (ратифицирован Российской Федерацией Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 31 июля 1993 г. N 5595-1. Вступил в силу 20 апреля 1994 г.) (далее - Договор о коллективной безопасности). В ст. 4 названного Договора предусматривается, в частности, что в случае совершения акта агрессии против любого из государств - его участников все остальные государства - участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а из ст. 6 указанного Договора следует, что в целях отражения агрессии могут быть использованы вооруженные силы.
Согласно ст. 2 Федерального закона "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ на основании международных договоров осуществляются операции по поддержанию мира и другие меры, не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (миротворческая деятельность) (СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 2401). В такой деятельности могут участвовать воинские формирования Вооруженных Сил.
Из ст. 10 Федерального закона "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" следует, что воинские формирования Вооруженных Сил на основании международного договора Российской Федерации могут участвовать также в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил.
В ст. 4 названного Федерального закона предусмотрено заключение Российской Федерацией международных договоров о предоставлении Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
С учетом изложенного международные договоры Российской Федерации, в соответствии с которыми осуществляется применение Вооруженных Сил, могут быть объединены в две следующие группы: а) договоры, предусматривающие оказание их сторонами взаимной военной помощи в порядке реализации права на коллективную самооборону, закрепленного в ст. 51 Устава ООН (договоры о совместной обороне, коллективной безопасности); б) договоры о предоставлении Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
13. Условия и порядок применения Вооруженных Сил для выполнения задач, указанных в п. 4 ст. 10 комментируемого Закона, предусмотрены в соответствующих международных договорах, а также в законодательстве Российской Федерации. В данном случае под законодательством следует понимать систему законодательных актов, включающую Конституцию Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, имеющие юридическую силу законов. На основании упомянутых законодательных актов Президентом Российской Федерации издаются подзаконные нормативные правовые акты в форме указов. Указами Президента Российской Федерации могут также утверждаться иные нормативные правовые акты (например, Положение о Министерстве обороны).
Правовые нормы, регулирующие условия и порядок применения Вооруженных Сил в соответствии с п. 4 ст. 10 комментируемого Закона, относятся к нескольким отраслям права, в том числе к конституционному.
В связи с изложенным следует отметить, что определение нормативного правового акта приводится, в частности, в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" от 27 апреля 1993 г. N 5 в редакции Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в некоторые Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" от 25 мая 2000 г. N 19 (п. 1) (РГ. 2000. 11 июля) и Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" от 11 ноября 1996 г. N 781-II (см. сноску к п. 4 Инструкции о порядке подготовки и представления на подпись проектов правовых актов Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации 1997 г. N 450).
В названном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт определен как изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
В Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В этом же Постановлении указано, что под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Приведенные определения нормативного правового акта не отличаются принципиально одно от другого и являются взаимодополняющими.
14. Применение Вооруженных Сил для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации, предусматривающими оказание их сторонами взаимной военной помощи в целях реализации права на коллективную самооборону, осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных законодательством Российской Федерации.
Так, в качестве условия применения Вооруженных Сил для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации, предусматривающими оказание их сторонами взаимной военной помощи в порядке реализации права на коллективную самооборону, следует рассматривать совершение акта агрессии против государства - участника договора (ст. 3 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Армения; ст. 4 Договора о коллективной безопасности).
Порядок применения Вооруженных Сил в указанных случаях регулируется в определенной степени нормами международного права. В частности, согласно ст. 6 Договора о коллективной безопасности решение об использовании вооруженных сил в целях отражения агрессии принимается главами государств - участников данного Договора. При этом вопросы предоставления необходимой помощи, в том числе военной, государству - участнику, подвергшемуся агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, рассматриваются Советом коллективной безопасности государств - участников названного Договора (ст. 3 Договора о коллективной безопасности; п. 4 Положения о Совете коллективной безопасности, утвержденного Соглашением государств - участников Договора о коллективной безопасности от 6 июля 1992 г.).
В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации и подп. 4 п. 1 ст. 5 комментируемого Закона решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации относится к компетенции Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. С учетом предмета правового регулирования данных норм они могут быть отнесены к нормам законодательства Российской Федерации, устанавливающего условия и порядок применения Вооруженных Сил в соответствии с п. 4 ст. 10 комментируемого Закона.
Порядок решения указанного вопроса определен в ст. ст. 161 - 166 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 656). Так, согласно ч. 2 ст. 161 Регламента Совета Федерации вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации рассматривается Советом Федерации по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также по собственной инициативе. Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации может быть внесен на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Президента Российской Федерации.
Постановление СФ ФС РФ от 06.02.1996 N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" утратило силу в связи с изданием Постановления СФ ФС РФ от 30.01.2002 N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". 15. Применение Вооруженных Сил для выполнения задач в соответствии с международными договорами о предоставлении Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных законодательством Российской Федерации, в том числе Федеральным законом "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Названным Федеральным законом установлены отдельно порядок и условия принятия решений о предоставлении Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности, а также порядок и условия принятия решений о предоставлении Российской Федерацией воинских формирований Вооруженных Сил для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил. Тем не менее, по существу, данные порядок и условия в обоих случаях имеют общие черты. Так, в обоих указанных случаях решение о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности ООН или в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил принимается Президентом Российской Федерации на основании Постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. ст. 7, 10 и 11 Федерального закона "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности"). Подобное решение принимается Президентом Российской Федерации в форме указа (например, Указы Президента Российской Федерации "Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия" от 25 июня 1999 г. N 822 и "О направлении воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в операции ООН по поддержанию мира в Сьерра - Леоне" от 22 июня 2000 г. N 1156).
В целях обучения, специальной подготовки и участия военного персонала в миротворческой деятельности в составе Вооруженных Сил формируется специальный воинский контингент (ст. 13 Федерального закона "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности"; Положение о специальном воинском контингенте в составе Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. N 1251; об участии военного персонала Вооруженных Сил в миротворческой деятельности см. также: Водопьянов А.А. Российские миротворцы - каков их статус? // Право в Вооруженных Силах. 2001. N 2. С. 45 - 48).
Следует отметить, что с учетом определения обороны в п. 1 ст. 1 комментируемого Закона применение Вооруженных Сил для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации не соответствует целям создания Вооруженных Сил, что требует уточнения формулировки п. 4 ст. 1 комментируемого Закона.
Комментарий к пункту 5 статьи 10
16. В п. 5 ст. 10 комментируемого Закона с учетом того, что оборона согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, определяется правовая основа деятельности Вооруженных Сил. Она представляет собой систему нормативных правовых актов, отличающихся друг от друга юридической силой и иными признаками (см. комментарий к п. 4 ст. 10).
Как следует из п. 5 ст. 10 комментируемого Закона, важным критерием, с учетом которого конкретный нормативный правовой акт может быть включен в указанную систему, является его предмет правового регулирования - общественные отношения в области обороны.
Из упомянутых в п. 5 ст. 10 комментируемого Закона нормативных правовых актов лишь три указаны прямо: Конституция Российской Федерации, комментируемый Закон и федеральный закон о Вооруженных Силах Российской Федерации, остальные определяются родовыми признаками, например - федеральные законы. При этом федеральный закон о Вооруженных Силах Российской Федерации не принят.
Конституция Российской Федерации включает ряд правовых норм, имеющих принципиальное значение для деятельности Вооруженных Сил, в том числе содержащихся в ч. 3 ст. 5, ст. 15, ч. 4 ст. 32, ч. 3. ст. 55, ст. 59, 71 и др. (Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" / Кол. авт. М., 1999. С. 34).
Весьма важное юридическое значение для деятельности Вооруженных Сил имеет комментируемый Закон, который определяет их предназначение, общий состав, содержит основополагающие нормы о руководстве и управлении Вооруженными Силами, их дислокации, а также иные нормы.
С учетом предмета правового регулирования к числу федеральных конституционных законов и федеральных законов, указанных в п. 5 ст. 10 комментируемого Закона, могут быть отнесены, в частности, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", Федеральный конституционный закон "О военном положении" и Федеральный закон "О гражданской обороне" (см. комментарий к п. 3 ст. 10).
В регулировании деятельности Вооруженных Сил велико значение соответствующих нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. Неотъемлемыми элементами системы нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Вооруженных Сил, являются УВС ВС РФ, а также УГ и КС ВС РФ, которые утверждены Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. N 2140.
Деятельность Вооруженных Сил регулируется также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в пределах его полномочий. Правительство Российской Федерации, в частности, осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны, организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 20 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ // РГ. 1997. 23 декабря). Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность Министерства обороны (п. 3 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357. Далее - Положение о Министерстве обороны). Правительство Российской Федерации нормативные правовые акты издает в форме постановлений (ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
На парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации на тему "Законодательное обеспечение обороны страны: его состояние и перспективы совершенствования", которые были проведены в мае - июне 2000 г., к числу первоочередных задач отнесено завершение законодательного оформления Вооруженных Сил как единой военной организации государства. Кроме того, отмечалось, что закон о Вооруженных Силах Российской Федерации видится как базовый и определяющий. Принятие данного федерального закона позволит построить четкую систему управления всеми войсковыми компонентами (Квашнин А. Правовое обеспечение обороны страны // Красная звезда. 2000. 14 декабря).
В связи с изложенным следует отметить также, что в Концепции законодательного обеспечения обороны страны указывается на необходимость четкой, подробной законодательной регламентации механизмов принятия решений о применении Вооруженных Сил, в том числе во внутренних вооруженных конфликтах, контртеррористических операциях, миротворческих операциях, регламентации управления Вооруженными Силами и другими войсками при совместном решении ими задач в различных условиях обстановки, особенно при ее осложнении.
В п. 5 ст. 10 комментируемого Закона к нормативным правовым актам, в соответствии с которыми осуществляется деятельность Вооруженных Сил, не отнесены нормативные правовые акты, издаваемые министром обороны Российской Федерации.
Комментарий к пункту 6 статьи 10
17. Выполнение международных договоров Российской Федерации может потребовать включения части состава ее Вооруженных Сил в объединенные вооруженные силы и (или) применение данной части под объединенным командованием, что предусматривается в п. 6 ст. 10 комментируемого Закона. В связи с этим следует отметить, что возможность включения ограниченных контингентов Вооруженных Сил в состав объединенных (коалиционных) группировок войск (сил) и создания соответствующих объединенных органов военного управления отражена в Военной доктрине (п. 23 разд. 1; п. 20 разд. 2).
Норма, сформулированная в п. 6 ст. 10 комментируемого Закона, включена в него с учетом соответствующих положений международных договоров Российской Федерации и детализируется в подзаконных нормативных правовых актах. Так, в соответствии с Договором о коллективной безопасности и п. 11 Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. N 901 (далее - Положение о военном округе), в состав коалиционной (региональной) группировки войск (сил) могут выделяться объединения, соединения и воинские части Вооруженных Сил.
Воинские формирования (контингенты) Российской Федерации могут выделяться в соответствии с Соглашением о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств (Киев, 20 марта 1992 г. Соглашение ратифицировано Российской Федерацией Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 12 июня 1992 г. N 2983-1) в состав коллективных сил по поддержанию мира государств - участников СНГ (далее - КСПМ), которое является временным коалиционным формированием, включающим как военный, так и полицейский (милицейский), а также гражданский персонал, и находиться под временным объединенным командованием из представителей государств - участников этого Соглашения (органа военного управления, предназначенного для руководства КСПМ), а в соответствии с Соглашением о Коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально - техническому обеспечению (Москва, 24 сентября 1993 г.) - в состав Коллективных миротворческих сил государств - участников данного Соглашения, включающих только воинские формирования, и находиться под Объединенным командованием Коллективными миротворческими силами. Деятельность КСПМ осуществляется в соответствии с Положением о Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ, утвержденным Решением Совета глав государств СНГ от 19 января 1996 г.
18. В п. 6 ст. 10 комментируемого Закона не определено, какая именно часть состава Вооруженных Сил подразумевается в нем. В связи с этим целесообразно учитывать, что общий состав Вооруженных Сил и его части указаны в ст. 11 комментируемого Закона.
Как следует из ст. 3 Протокола о комплектовании, структуре, материально - техническом и финансовом обеспечении Группы военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ (Ташкент, 15 мая 1992 г.), п. п. 5 и 30 Положения о Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ, в КСПМ могут входить воинские части (подразделения).