Статья 17. Нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания. Нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, а также иными законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и заключается в следующем:

в установлении лимитов использования объектов животного мира;
в установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания.
Комментарий к статье 17
Лимитирование использования объектов животного мира означает определение общих допустимых (или предельных) объемов изъятия, а также осуществление контроля за их соблюдением (при выявлении превышения установленных лимитов применяются меры ответственности к нарушителям). Лимиты определяются либо для значительных территорий, совпадающих с административно - территориальным делением (дикие копытные, медведи), либо для акваторий, водотоков, водоемов (общие допустимые уловы - ОДУ для рыб, морзверя). Конкретные лимиты определяются на основе биологических параметров (численности, процента прироста, естественной смертности, норм изъятия).
К способам нормирования размеров добычи объектов охоты относятся: организационный, экономический, территориальный, технологический.
Организационный - упорядочение процесса охоты путем подбора определенного контингента и количества охотников, ознакомление их с порядком проведения охоты, обучение рациональным приемам добычи зверей и птиц, распределение между ними участков охотугодий, установление резерватов, налаживание сбора оперативной информации о ходе промысла. Экономический - использование таких рычагов, как цена, прибыль, размеры платы, премирование. Например, при оплате труда за килограмм сданного мяса охотниками добываются преимущественно наиболее крупные особи, ценные производители. При оплате труда по расценке за тушку животного (независимо от ее веса) отстреливаются в основном средние и мелкие особи. Территориальный - установление участков, на которых ведется интенсивная охота. Существуют две разновидности территориального нормирования: так называемая переложная система промысла (попеременно часть угодий в запуске, а на другой части ведется максимальное изъятие животных) и система промысла с постоянными резерватами (зонами, где охота не ведется). Опустошенные в результате интенсивной охоты охотничьи участки к осени будут заселены из резерватов и неопромышляемых угодий молодыми зверьками. Взрослые же особи (воспроизводственное поголовье) должны быть сохранены от воздействия промысла.
Суть технологического способа нормирования состоит в таком пространственном размещении стационарных орудий лова, которое позволяет эффективно отлавливать все виды животных на одних и тех же промысловых путиках (маршрутах движения охотника, на которых в определенных местах установлены самоловы). Очередность проверки путиков исключает посещение промысловиком необорудованных угодий, где успех охоты невелик. Определенное размещение самоловных путиков обеспечивает сохранность воспроизводственного поголовья (маточных поселений). Они лежат вне сферы действия промысла, так как самоловы находятся на расстоянии, превышающем радиус видовой индивидуальной активности. К примеру, рябчик перемещается на расстояние 200 - 250 м. Размещение самоловных путиков в 1 - 2 км один от другого не может подорвать воспроизводственное поголовье даже при максимальном вылове рябчиков в окрестностях путиков. Ширина полного облова беличьего путика достигает 1,5 км (по 750 м по обе его стороны). Такое нормирование "вмонтировано" в технологию, в их соблюдении экономически заинтересован сам охотник, за которым закреплен охотничий участок. Дозволяя или запрещая те или иные способы охоты, можно воздействовать на качественный состав популяций зверей и птиц. Так, при самоловном промысле, особенно в начале сезона охоты, в добыче преобладают самцы куницы, а при охоте с лайкой - самки; при охоте с манком на рябчика добываются в основном взрослые самцы, при охоте с подхода под выстрел попадают преимущественно самочки и молодняк.
Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 был утвержден Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов (САПП. 1992. N 6. Ст. 330). Этот Порядок устанавливает, что лимиты использования природных ресурсов утверждаются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов в соответствии с их компетенцией. Разработка проектов указанных нормативов должна осуществляться этими органами совместно с органами исполнительной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономных образований, органами местного самоуправления. Нормативные объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям. Проекты указанных нормативов разрабатываются предприятиями, учреждениями и организациями - природопользователями с учетом требований законодательных и иных нормативных актов, показателей государственных и региональных экологических программ, экологической обстановки в регионах, необходимости предотвращения нарушения равновесия в окружающей природной среде, а также обеспечения охраны жизни и здоровья населения.
Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом состояния ресурса, а также других факторов. В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям в установленном порядке выдается разрешение на использование (изъятие) природных ресурсов.
По режиму лимитирования до недавнего времени объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты, подразделялись на две группы: виды животных, по которым устанавливались предельные размеры (лимиты, объемы) добычи на сезон охоты, и виды животных, по которым таковые не устанавливаются. К группе лимитируемых относились наиболее ценные в хозяйственном отношении животные - почти все виды диких копытных зверей, медведи, соболь, бобр, выдра.
Ко второй группе относятся все остальные объекты охоты. Регулирование объемов их добычи обеспечивается путем установления дневных и сезонных норм добычи на одного охотника; ограничения сроков изъятия (сезона охоты, дней недели, в которые допускается пользование); ограничения количества пользователей, промысловой нагрузки (пропускная способность, нормативы закрепления участков для самоловных охотников); ограничения использования наиболее добычливых орудий и способов изъятия.
Общим в порядке использования лимитируемых объектов охоты является установление лимита (предельного размера) добычи животных на территории России, субъекта РФ, административного района, хозяйства. Порядок разработки, согласования, утверждения и распределения лимитов (квот) добычи для охотпользователей был установлен Инструкцией о порядке добычи, сдачи и закупок шкурок лицензионных видов пушных зверей на территории РСФСР (утверждена Приказом Главохоты РСФСР от 15 февраля 1979 г. N 75), Инструкцией о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР (утверждена Приказом Главохоты РСФСР от 22 августа 1984 г. N 316), Инструкцией о порядке добычи бурых медведей по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР (утверждена Главохотой РСФСР 28 февраля 1981 г.). (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 314 - 358). Предусмотрено, что при планировании размеров добычи лицензионных видов пушных зверей необходимо придерживаться следующих норм изъятия животных в процентах от численности: соболь - 25%; выдра - 5%; бобр - от 10 до 25%. Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное Приказом Минсельхоза России от 4 января 2001 г. N 3 (БНА. 2001. N 14. С. 89 - 99), ввело установление лимитов добычи почти для всех видов зверей и птиц, отнесенных к объектам охоты. Для добычи диких копытных животных и медведей выдается одна лицензия на одно животное на сезон охоты с указанием места действия лицензии. На соболя, бобра, выдры, росомахи, рыси, барсука, сурков, куниц выдается одна лицензия на сезон охоты с указанием места действия лицензии и количества подлежащих добыче животных.
В бланках лицензий предусмотрено, что результаты охоты (количество добытых животных) записываются охотником непосредственно в охотничьих угодьях (до начала транспортировки продукции с места охоты). Лимиты добычи диких копытных животных, медведей, соболя, бобра и выдры устанавливаются охотуправлениями субъектов РФ по согласованию с Охотдепартаментом Минсельхоза России, а по остальным видам - охотуправлениями самостоятельно (Приказ Главохоты РСФСР от 27 мая 1988 г. N 136 "О планировании использования ресурсов лицензионных видов охотничьих животных" - Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 324 - 325; Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий... БНА. 2001. N 14. С. 89 - 99).
Для установления лимитов добычи в ряде субъектов РФ разработаны, прошли государственную экологическую экспертизу и утверждены региональные нормативы, учитывающие природно - климатические условия и другие факторы. Так, Постановлением администрации Астраханской области от 23 июля 2001 г. N 374 "Об утверждении прироста популяций охотничьих животных и допустимой величины их изъятия" установлены коэффициенты прироста популяций охотничьих животных и допустимые нормативы их изъятия. Например, изъятие животных от общей численности по лисице и енотовидной собаке может составлять до 60%, по корсаку, горностаю, степному хорю - от 30 до 60%, ондатре - от 50 до 80%, кабану - от 15 до 40%. В охотничьих хозяйствах, специализирующихся на воспроизводстве и организации охоты на пернатую дичь, ограничения по отстрелу лисицы и енотовидной собаки не устанавливаются (Астраханские известия. 2001. 16 августа).
Порядок определения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов во внутренних пресноводных водоемах, внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек урегулирован Положением об определении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2001 г. N 390 (СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2238). Общий допустимый улов водных биологических ресурсов является количественным показателем возможного изъятия объектов промысла и устанавливается исходя из состояния водных биологических ресурсов в целях обеспечения сохранения биологического разнообразия животного мира и способности водных биологических ресурсов к воспроизводству и устойчивому существованию.
Общие допустимые уловы определяются для всех видов промысловых водных биологических ресурсов. Перечень промысловых видов водных биологических ресурсов утверждается Государственным комитетом РФ по рыболовству по согласованию с Министерством природных ресурсов РФ. Общие допустимые уловы исчисляются в тоннах (для водорослей - из расчета веса сырой массы), для морских млекопитающих, крабов и крабоидов - в штуках.
Общие допустимые уловы для всех видов водных биологических ресурсов по водоемам (за исключением внутренних пресноводных водоемов), промысловым районам, зонам и подзонам во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек определяются Государственным комитетом РФ по рыболовству и с заключением государственной экологической экспертизы ежегодно представляются на утверждение в Правительство РФ. К примеру, размеры общего допустимого улова водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ на 2001 г. были утверждены распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 1827-р (СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. II). Ст. 155).
Общие допустимые уловы во внутренних пресноводных водоемах (озерах, реках и водохранилищах), а также объемы товарного выращивания рыб и других водных животных в прудах, озерах и садковых хозяйствах ежегодно определяются по бассейнам озерно - речных и озерных систем Минсельхозом РФ с учетом заключения государственной экологической экспертизы и утверждаются Госкомрыболовством по согласованию с МПР России.
Руководство и координацию научной деятельности по разработке материалов, обосновывающих общие допустимые уловы, осуществляет Госкомрыболовство. Эти материалы разрабатываются на основе данных ежегодного мониторинга состояния водных биологических ресурсов и результатов ресурсных исследований. Нормативная документация по разработке и применению методов оценки запасов водных биологических ресурсов и расчета общих допустимых уловов утверждается Госкомрыболовством России. Следует назвать Приказ Госкомрыболовства РФ от 19 сентября 2001 г. N 296 "Об утверждении порядка разработки, оформления и представления материалов, обосновывающих общие допустимые уловы (ОДУ) водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек, а также осетровых во внутренних пресноводных водоемах Российской Федерации".
Нормирование, осуществляемое правилами рыболовства, заключается в установлении промысловой меры (длины того или иного вида рыб, менее которой ее лов запрещен), размеров ячеи в орудиях лова, применяемых орудий и способов отлова, размеров вылова. Например, правилами рыболовства в Пензенской области любительский и спортивный лов рыбы, добывание (сбор) водных беспозвоночных разрешается следующими снастями и способами лова: поплавочными и донными удочками, спиннингом, блеснением отвесным, дорожкой (без мотора), кружками, жерлицами, водяным змеем (корабликом) без мотора, нахлыстом, на мормышку, "на резинку", "на кольцо", "на квок", раколовками. При этом общее количество крючков должно быть не более 5 штук на рыболова или лодку и не более 2 раколовок. В водоемах общего пользования норма вылова рыбы не должна превышать 3 кг, раков - не более 30 штук в сутки.
Порядок разработки и утверждения правил добывания объектов животного мира установлен Постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 852 "О правилах, сроках и перечнях разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира" (СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3750). Установлено, что Правительство РФ утверждает правила, сроки и перечни разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира, отнесенных в установленном порядке к федеральным природным ресурсам по представлению исполнительных органов государственной власти <*>.
--------------------------------
<*> Названия органов приводятся с учетом реорганизации, осуществленной в соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
Объекты животного мира, занесенные в Красную книгу РФ, подлежат особой охране. Их добывание допускается лишь в исключительных случаях. Порядок добывания урегулирован Постановлениями Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808), от 19 февраля 1996 г. N 156 "О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 807), от 6 января 1997 г. N 13 "Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 385). См. также комментарий к ст. 24 "Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов".
Регулирование добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, осуществляется правилами охоты. Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548, установлено, что производство охоты регулируется правилами, издаваемыми советами министров АССР, обл(край)исполкомами <*> в соответствии с Типовыми правилами охоты, утверждаемыми Главохотой РСФСР. К компетенции Главохоты РСФСР было отнесено также установление в целом по РСФСР или по отдельным зонам сроков охоты, а также разрешение или запрещение добычи отдельных видов диких зверей и птиц, кроме случаев, предусмотренных решениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР. "В соответствии с указанным правомочием Приказом Главохоты РСФСР от 4 января 1988 г. N 1 были утверждены "Типовые правила охоты в РСФСР" (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 294 - 307).
--------------------------------
<*> Ныне - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Типовыми правилами охоты разрабатываются и органами исполнительной власти субъектов РФ утверждаются правила охоты на территории конкретной республики, края, области. Правилами устанавливаются запрещенные орудия и способы охоты; порядок охоты на диких копытных животных, на бурого медведя, на пушных зверей, на пернатую дичь; регламентируется охота с использованием ловчих птиц, собак, натаска, нагонка и притравка собак; порядок регулирования численности животных, наносящих ущерб охотничьему хозяйству, и другие вопросы охоты и ведения охотничьего хозяйства.
В настоящее время правомочиями по утверждению федеральных правил охоты, нормативов, лимитов, стандартов, инструктивно - методических и нормативно - технических документов в области использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания наделено Минсельхоз России (Положение об этом органе утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 901. СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4824).
Во многих регионах сформированы целостные системы охотничьего законодательства, включающие разноуровневые нормативные правовые акты субъектов РФ, в том числе законы об охоте и охотничьем хозяйстве. Так, Законы "Об охоте и охотничьем хозяйстве" приняты в республиках Бурятия (1993), Калмыкия (1995), Якутия (1998), Чувашия (2001), Томской (1996), Тюменской (1997), Орловской (1997), Московской (2000), Ленинградской (2000), Оренбургской (2001) областях. В Республике Башкортостан принят Закон "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства" (1994), во Владимирской (1994), Смоленской (1996) областях - Законы "О природопользовании", в Хабаровском крае - "Об охотпользовании" (1999). Наряду с огромным объемом позитивного нормативного материала, акты субъектов РФ нередко содержат нормы, серьезно ущемляющие права и свободы граждан и организаций, а также урезающие полномочия федеральных органов государственной власти.
Регулирование использования водных биологических ресурсов осуществляется многочисленными актами, в том числе принятыми органами бывшего СССР. К примеру, Правила промысла морских котиков в СССР и мероприятия по охране запасов морских котиков и морских бобров утверждены Постановлением Совета Министров СССР от 6 января 1958 г. N 12 (в редакции Постановления Совета Министров СССР от 5 января 1982 г. N 3), Правила охраны и промысла морских млекопитающих утверждены Приказом Минрыбхоза СССР от 30 июня 1986 г. N 349 (Сборник нормативных актов по рыбному хозяйству. Л., 1988. Т. 6. С. 297 - 308), Правила промысла морских растений и водных беспозвоночных в водоемах СССР утверждены Приказом Минрыбхоза СССР от 17 января 1966 г. N 17 и т.д.
В бытность Союза ССР предусматривалось, что правила рыболовства в рыбохозяйственных водоемах утверждаются Министерством рыбного хозяйства СССР (пункт 3 Положения об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045; с изменениями и дополнениями оно действует до сих пор). Поэтому по ряду бассейнов рек до сих пор действуют правила, утвержденные Минрыбхозом СССР. Причем правила эти двух типов - правила промыслового (промышленного) рыболовства, а также правила любительского и спортивного рыболовства. Приказом Минрыбхоза СССР от 13 апреля 1983 г. N 187 были утверждены первые Типовые правила любительского и спортивного рыболовства, а право утверждения таковых по группам рек было предоставлено начальникам бассейновых управлений (Сборник нормативных актов по рыбному хозяйству. Л., 1988. Т. 6. С. 297 - 308).
Правила рыболовства определяют сроки, места, порядок, разрешенные орудия лова и условия вылова рыбных ресурсов, которые обеспечивают их рациональное использование, воспроизводство и охрану, а также перечень запрещенных способов и орудий лова.
С распадом СССР и образованием Роскомрыболовства право утверждения правил промысла водных биологических ресурсов, спортивного и любительского рыболовства, квот вылова водных биологических ресурсов по видам, бассейнам и районам промысла вошло в его компетенцию. И ограничивалось лишь обязанностью согласовывать указанные правила со специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды (Положения о Роскомрыболовстве, утвержденные Постановлениями Правительства РФ от 6 марта 1993 г. N 208 и от 15 мая 1995 г. N 467).
Впоследствии, после ликвидации Роскомрыболовства как самостоятельного органа, передачи его функций Минсельхозпроду России, а затем опять образования в статусе самостоятельного Государственного комитета РФ по рыболовству (подробнее об этом см. комментарий к ст. 11), этот орган "утверждает в установленном порядке правила рыболовства" (подп. 44 п. 6 Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. N 1090 (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4808). Таким образом, утверждение правил рыболовства отнесено одновременно и к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ (об этом см. Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 852, изложенное выше), и Госкомрыболовства России. Соответственно и правила утверждаются разными органами. Например, Правила любительского и спортивного рыболовства в водоемах Пермской области утверждены Указом губернатора Пермской области от 23 июня 1999 г. N 40. Правила рыболовства в водоемах Волжско - Камского бассейна (распространяют свое действие и на водоемы Пермской области) были утверждены 18 мая 2000 г. Приказом не только Госкомрыболовства РФ N 153, но и Госкомэкологии РФ N 381 (БНА. 2000. N 30. С. 3 - 8). Правила любительского и спортивного рыболовства Сахалинской области утверждены Постановлением администрации области от 6 августа 2001 г. N 5.
Постановление Правительства РФ от 11.09.1998 N 1090 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 N 901 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации". В соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273) правила промысла, любительского и спортивного вылова (добычи) живых ресурсов и других видов их использования разрабатывает специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по рыболовству совместно со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов РФ, территории которых прилегают к морскому побережью. Указанные правила утверждаются Правительством РФ.
При возникновении вопроса о том, какими правилами рыболовства надлежит руководствоваться (утвержденными органами исполнительной власти субъекта РФ или федеральными органами - Роскомрыболовством, Минсельхозом России), в каждом конкретном случае надлежит уточнять компетенцию того или иного органа в определенный промежуток времени, соблюдение установленной процедуры разработки и согласования правил. Исходя из аналогии закона, воли законодателя, бассейнового принципа регулирования использования рыбных ресурсов, по нашему мнению, приоритет должен отдаваться правилам рыболовства, утвержденным федеральными органами.
В области регулирования рыболовства в некоторых субъектах РФ приняты также законы с различной сферой охвата регулируемых вопросов. Так, в Ямало - Ненецком АО действует Закон от 3 июня 1998 г. "О рыболовстве", в Сахалинской области - Закон от 16 апреля 1999 г. N 107 "О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности", в Костромской области - Закон от 3 февраля 2000 г. N 79-ЗКО "О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов", в Ханты - Мансийском АО - Закон от 3 мая 2000 г. N 22-03 "Об использовании, воспроизводстве и охране рыбных ресурсов" и т.д.
Порядок добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не включенных в Красные книги, устанавливается правилами, утверждаемыми органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке правил добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ на территории субъекта РФ, изданными Госкомэкологией России от 16 июня 1998 г. N 18-01-31/604 (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 272 - 280). В большинстве субъектов РФ такие правила приняты.
Принимаемые правила, материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, должны проходить государственную экологическую экспертизу соответствующего уровня (федерального или субъекта РФ), а в необходимых случаях также госрегистрацию в Минюсте России и должны быть официально опубликованы. Несоблюдение этих требований приводит к признанию принятых актов недействующими.
Исполняющий обязанности прокурора Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным Постановления администрации Кемеровской области от 26 февраля 1999 г. N 9 и утвержденных им Правил любительского и лицензионного рыболовства в водоемах Кемеровской области. Свои требования и.о. прокурора области обосновывал тем, что реализация указанных Правил, т.е. лов рыбы в установленных ими местах, способами, количестве, негативно воздействует на окружающую природную среду, так как изъятие объектов животного мира из среды обитания влечет за собой нарушение естественных биологических систем, уменьшение количества рыбы в водных объектах. Правила приняты без проведения государственной экологической экспертизы.
Суд счел заявленное требование подлежащим удовлетворению по следующим основаниям. Обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством РФ и предшествующая принятию органами исполнительной власти субъектов РФ хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания, а также материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира. Согласно ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.
Правила любительского и лицензионного рыболовства на водоемах Кемеровской области и Перечни водоемов и их участков, предназначенных для указанных целей, утвержденные Постановлением Администрации Кемеровской области от 26 февраля 1999 г. N 9, устанавливают места, разрешенные для любительского и лицензионного рыболовства, орудия любительского и лицензионного лова (удочки, спиннинги, ставные сети, жерлицы), предельные нормы вылова рыбы, раков, места и условия промыслового лова рыбы и лова рыбы ценных пород, обязанности и права рыболовов. В Перечнях перечислены водоемы и их участки, запрещенные для любительского и лицензионного лова.
Из содержания оспариваемых Правил и Перечней следует, что установление Администрацией области порядка и способов ловли рыбы, определение количества и видов рыбы, подлежащих вылову, в том числе ценных и особо охраняемых видов, а также мест ловли без учета режима особой охраны территории Шорского национального парка и государственного заповедника "Кузнецкий Алатау" и их охранных зон может привести к негативному воздействию на окружающую среду, поскольку может повлечь за собой нарушение естественной биологической системы, уменьшение количества рыбы в водных объектах, исчезновение ценных и особо охраняемых видов рыб, оказать неблагоприятное воздействие на охраняемую природную территорию, нарушить места сохранения генетического фонда животного мира.
Как установлено в судебном заседании, оспариваемый нормативный акт перед его изданием государственную экологическую экспертизу не проходил. В процессе рассмотрения дела такая экспертиза была проведена, из заключения которой усматривается, что в оспариваемых Правилах не нашли отражения условия рыболовства на особо охраняемых территориях и их охранных зонах (Шорский национальный парк, заповедник "Кузнецкий Алатау"), не все виды запрещенных к рыболовству рыб включены в такой список, нормы Правил не полностью соответствуют существующему природоохранному законодательству.
Таким образом, по мнению суда, выводы экспертов свидетельствуют о том, что реализация Правил может привести к негативному воздействию на окружающую среду, и проведение предварительной экологической экспертизы проекта оспариваемого нормативного акта являлось обязательным. На основании изложенного Кемеровский областной суд признал Постановление администрации Кемеровской области от 26 февраля 1999 г. N 9 "Об утверждении Правил любительского и лицензионного рыболовства в водоемах Кемеровской области" недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания (решение от 30 августа 2000 г. по делу N 3-197/00).
По аналогичному основанию (непроведение государственной экологической экспертизы) решением Ленинградского областного суда было признано незаконным Постановление Правительства Ленинградской области от 19 декабря 1995 г. N 526 "О признании границ заказника местного значения "Линдуловская роща" в соответствии со статусом 1952 г.", которым сокращалась площадь заказника (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 8. С. 2 - 3).
Основанием для признания незаконными и недействующими может
служить также нарушение процедуры принятия и опубликования тех
или иных актов. Решением Октябрьского районного суда г. Ижевска
от 28 декабря 1998 г. по искам обществ охотников и рыболовов было
признано недействительным с момента принятия Постановление
Правительства Удмуртской Республики от 24 июля 1995 г. N 120 "Об
утверждении Правил охоты на территории Удмуртской Республики".
В решении суда содержится следующая аргументация. В соответствии с п. 98 Типовых правил охоты в РСФСР (утверждены Приказом Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР N 1 от 4 января 1988 г.) Правила охоты подготавливаются госохотинспекциями, охотуправлениями при обл(край)исполкомах, Советах Министров АССР в строгом соответствии с Типовыми правилами охоты в РСФСР. Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР (в настоящее время Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства РФ) согласовывает подготовленный проект Правил охоты, после чего он утверждается решением обл(край)исполкома или Совета Министров АССР. Дополнения и изменения к Правилам издаются в аналогичном порядке.
Однако Правила охоты на территории Удмуртской Республики, а также дополнения и изменения, внесенные Постановлением Правительства УР от 8 июля 1996 г. N 470 в Правила охоты на территории Удмуртской Республики, официально опубликованы не были, с Департаментом по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства РФ не согласовывались. На основании изложенного суд признал оспариваемые нормативные акты незаконными и недействительными с момента их принятия. Определением Верховного суда Удмуртской Республики от 2 марта 1999 г. по делу N 33-250 данное решение суда оставлено без изменения. Следует отметить, что в настоящее время проекты территориальных правил охоты должны согласовываться с Минсельхозом России и Министерством природных ресурсов РФ (Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 852 // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3750).
По определению суда, несогласование проектов территориальных правил федеральными органами по каким-либо причинам является пресекательным (влечет незаконность и недействительность акта; неопубликование акта не может повлечь указанных последствий - он должен признаваться не вступившим в силу).
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и должны быть официально опубликованы в "Российской газете" или в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663). Несоблюдение этих требований, как показывает практика, также является основанием для признания актов недействующими, не порождающими правовых последствий.
Так, Ассоциация морских лоцманов России обратилась в Верховный Суд РФ с требованием о признании недействительным Приказа Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 1 июля 1998 г. N 414 "Об утверждении Перечня видов деятельности, относящихся к промышленному рыбоводству и рыболовству, которые подлежат лицензированию", сославшись на то, что оспариваемый Приказ не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не был опубликован для всеобщего сведения.
Верховный Суд РФ счел, что требования жалобы подлежат удовлетворению по следующим основаниям. В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ" и п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Из содержания ч. 3 ст. 15 Конституции РФ следует, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Как установлено судом, Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 1 июля 1998 г. N 141 был утвержден Перечень видов деятельности, относящихся к промышленному рыболовству и рыбоводству, которые подлежат лицензированию. Указанный Перечень установил соответствующие правила поведения при осуществлении промышленного рыболовства и рыбоводства, которые касаются прав и свобод неопределенного круга лиц, обязательны для исполнения и рассчитаны на неоднократное применение, т.е. оспариваемый заявителем Приказ об утверждении названного выше Перечня обладает всеми признаками нормативного правового характера.
Однако данный Приказ, в нарушение требований Конституции РФ и названных Указов Президента РФ, государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ не прошел и не был опубликован в установленном порядке для всеобщего сведения.
При таких данных суд пришел к выводу о том, что оспариваемый заявителем Приказ не может быть признан законным (действующим) в какой-либо его части. С учетом этого суд не счел необходимым вдаваться в оценку соответствия либо несоответствия отдельных пунктов утвержденного Перечня действующему законодательству РФ, поскольку, как уже отмечалось выше, все содержащиеся в нем положения не влекут правовых последствий и не подлежат применению ввиду того, что оспариваемый Приказ не прошел государственную регистрацию и не был опубликован для всеобщего сведения.
На основании изложенного Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 1 июля 1998 г. N 414 "Об утверждении Перечня видов деятельности, относящихся к промышленному рыболовству и рыбоводству, которые подлежат лицензированию" был признан незаконным (недействующим) и не подлежащим применению со дня его издания (решение Верховного Суда РФ от 9 сентября 1998 г. по делу N ГКПИ 98-439).
Среди документов, имеющих отношение к нормированию и охране среды обитания объектов животного мира, можно отметить "Основные положения по выделению особо защитных участков леса", утвержденные Приказом Рослесхоза от 30 декабря 1993 г. N 348 (Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / ВНИИОЗ. Киров, 1999. С. 417 - 420), которыми предусмотрено выделение особо защитных участков леса вокруг глухариных токов в радиусе 300 м, полосы леса шириной 100 м вдоль рек и водоемов, заселенных бобрами; Правила пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1993 г. N 886 (САПП. 1993. N 39. Ст. 3612), предусматривающие различные запреты, направленные на предотвращение лесных пожаров, наносящих наибольший вред среде обитания животных; "Нормативы основных биотехнических мероприятий" (М., 1986. 38 с.) (направлены на улучшение кормовых, защитных, гнездовых условий среды обитания), нормативы плотности животных на тысячу га, соответствующие кормности угодий (если плотность высокая - животные могут уничтожить свою среду обитания). На сохранение среды обитания объектов животного "работают" также государственная экологическая экспертиза, предшествующая принятию решений, способных повлиять на животный мир и среду обитания, система заповедников, заказников, воспроизводственных участков, зон покоя и комплекс других мер (см., например, комментарий к ст. 22).
Глава III. ОХРАНА ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА
И СРЕДЫ ИХ ОБИТАНИЯ