Статья 26. Общественный контроль за охраной атмосферного воздуха. Общественный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации об общественных объединениях.

Комментарий к статье 26
В условиях провозглашения и формирования демократического правового государства и создания гражданского общества возрастает значение участия граждан в управлении делами общества и государства, в осуществлении общественного контроля за охраной атмосферного воздуха и всей окружающей среды.
Нередко объединяются в последнее время земельным и иным природоресурсным, природоохранным законодательством общественный и муниципальный контроль в один: местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти, поэтому многое объединяет общественный и муниципальный контроль. И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии атмосферного воздуха и среды своего обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области охраны атмосферного воздуха и всей окружающей среды (о видах правонарушений и ответственности см. комментарий к ст. 31).
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев природоохранный общественный контроль на территории муниципального образования. Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении земельных и иных природоресурсных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам отношений в области охраны окружающей среды.
Предусмотренными Законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива (см., напр.: Ясюнас В. Местное самоуправление. М.: ОСЬ-89, 1997; Боголюбов С.А.. Референдумы по экологически значимым проектам. М.: Центр экологической политики России, 1998).
В условиях демократических реформ органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане в соответствии с комментируемой статьей наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование природных объектов.
Наряду с полномочиями граждан и общественных объединений, предусмотренных в комментируемой статье, их права по участию в природоресурсной и природоохранной деятельности указываются в Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <*> (см. также: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Отв. ред. Боголюбов С.А. М.: Норма, 1999).
--------------------------------
<*> Российская газета. 2002. 12 января.
Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.Согласно ч. 4 и 5 его ст. 68 общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
В указанном Федеральном законе предусматриваются права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды (ст. 12), и система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду, где, в частности, указывается, что органы государственной власти и самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, привлекаются к ответственности в установленном порядке (ст. 13).
Важно отметить, что и в комментируемой статье и в указанном Законе правам физических и юридических лиц корреспондируют соответствующие обязанности государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных органов и их должностных лиц.
Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля, в том числе государственного и производственного контроля за охраной атмосферного воздуха. Порядок участия граждан в охране и использовании атмосферного воздуха, осуществлении общественного контроля регулируется Федеральным законом РФ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" <*>, иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Так, по Федеральному закону от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <*> профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием охраны атмосферного воздуха, животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоохранного (фаунистического, земельного и иного экологического) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.
Порой считается допустимым участие в охране и использовании природных ресурсов общественных объединений и религиозных организаций, лишь являющихся юридическими лицами. Однако по российскому законодательству об общественных объединениях их регистрация в качестве юридических лиц не является обязательной. Субъекты правоотношений, не ставшие юридическими лицами, не вправе обладать их соответствующими правами как юридических лиц с имущественной ответственностью, но не могут быть лишены прав на участие в сохранении и восстановлении окружающей среды в соответствии с действующим законодательством об общественных объединениях (о понятии, обязанностях и правах юридических лиц см. комментарий к ст. 23).
Не являющиеся государственными, органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями (подробнее см. комментарий к ст. 7). Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Вопросы непредоставления общественному контролю информации решаются в Законе РФ 1993 г. "О государственной тайне". Однако согласно его ст. 7 сведения, не подлежащие засекречиванию, включают состояние экологии, здравоохранения, санитарии; факты нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.
Граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны атмосферного воздуха и всей окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий, в осуществлении государственного экологического контроля (подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Пред. ред. колл. Окуньков Л.А. М.: БЕК, 1996).
В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения существуют в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка (см.: Боголюбов С.А.. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1988). Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности на территории России осуществляется в различных формах - в деятельности Гринпис, филиала Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия, моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности.
Российские правоохранительные органы наблюдают, чтобы сотрудничество граждан Российской Федерации с международными экологическими организациями не наносило ущерба экологической и иным сферам безопасности России, о чем свидетельствуют опубликованные в российских СМИ сообщения об уголовных делах Никитина (передавшего международной норвежской экологической организации Белуна сведения о захоронении агрегатов атомных подводных лодок на Кольском полуострове) и Пасько (опубликовавшего в Японии данные о сбросе российскими вооруженными силами в Японское море отработанных ядерных отходов). Основаниями международного экологического общественного сотрудничества служат многочисленные договоры и соглашения об охране и мониторинге окружающей природной среды, сохранении и рациональном использовании конкретных природных ресурсов с участием России.