Статья 16. Государственная собственность на землю. 1. Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

2. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".
Комментарий к статье 16
1. В статье 16 Земельного кодекса РФ установлен принцип, согласно которому земля не может быть бесхозяйной. Аналогичное положение содержится в п. 2 статьи 214 Гражданского кодекса РФ.
Однако Земельный кодекс РФ содержит единственный случай, когда земельный участок может приобрести режим бесхозяйного имущества. Согласно статье 53 Земельного кодекса РФ при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством (п. 2). Это положение позволяет применять институт приобретательной давности к земельным отношениям, но с учетом особенностей, обусловленных объектом отношений.
2. Государственная собственность на землю возникла в результате национализации земли на основании Декрета II Всероссийского съезда Советов "О земле" 1917 г., Декрета ВЦИК "О социализации земли" 1918 г. и Земельного кодекса РСФСР 1922 г. После образования Союза ССР земля была признана собственностью государства в Общих началах землепользования и землеустройства, утвержденных ЦИК СССР в 1928 г. То же положение было закреплено в Конституции СССР 1936 г., Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. В Конституции СССР 1977 г. была усилена роль государственной собственности на природные ресурсы: "В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса".
С Законом СССР "О собственности в СССР" 1990 г. связаны ликвидация монополии исключительной собственности союзного государства на землю, установление множественности субъектов права собственности на землю (публичных). Множественность субъектов права государственной собственности была закреплена в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. <*>, а также в Конституции РФ 1978 г., после внесения в нее изменений Законом РФ от 9 декабря 1992 г.
--------------------------------
<*> См. подробнее: Петров В.В. Союзный Закон о земле и развитие земельных отношений // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. N 1. С. 3 - 12; Петров В.В. Новый земельный строй России: формы собственности на землю и ее приватизация // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. N 1. С. 28 - 33.
С принятием законов РФ, положивших начало земельной реформе в России в начале 90-х годов, ранее существовавшая государственная собственность на землю сохранилась, но появились объективные причины для разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Основания для разграничения государственной собственности на землю были закреплены Конституцией РФ 1993 г. В Конституции РФ предусмотрено, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится разграничение государственной собственности (п. "г" части 1 статьи 72). По смыслу статьи 71 Конституции после разграничения государственной собственности на землю федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (п. "д"). Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью (пп. "г" п. 1 статьи 114 Конституции).
Таким образом, собственность Российской Федерации (федеральная собственность), собственность субъектов Российской Федерации и муниципальная собственность на землю возникают по мере разграничения государственной собственности на землю <*>. Другой вариант - приобретение земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
--------------------------------
<*> См. подробнее: Волков Г.А. Законодательное регулирование права государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1996. N 9.
2.1. До разграничения государственной собственности на землю распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: п. 10 статьи 3 Федерального закона от 25 окт. 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
До введения в действие Земельного кодекса РФ полномочия органов местного самоуправления по распоряжению землей определялись в соответствии с п. 1 статьи 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Например, если законом субъекта Российской Федерации разграничено управление землями между органами государственной власти данного субъекта Федерации и органами местного самоуправления, то распоряжение землями будет осуществляться в соответствии с таким законом.
В некоторых случаях порядок изменения правового режима земельных участков установлен федеральными законами.
Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" <*> привел пример из судебной практики, где был сделан обоснованный вывод, что решение о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, может быть принято только после проведения государственной экологической экспертизы (п. 9).
--------------------------------
<*> Вестник ВАС РФ. 2001. N 5.
В этом же обзоре был приведен пример, касающийся изъятия земель лесного фонда в лесах 1-й группы. Лесопарковое территориальное объединение обратилось в арбитражный суд с иском к районной администрации о признании недействительным ее постановления об изъятии у лесхоза земельного участка и предоставлении его муниципальному предприятию на праве постоянного (бессрочного) пользования. Суд констатировал, что изъятие земель лесного фонда в лесах 1-й группы может быть произведено только Правительством Российской Федерации. Решением суда исковые требования были удовлетворены (п. 10).
Заслуживает внимания еще один пример из указанного обзора, в котором предприятие железнодорожного транспорта обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления администрации района о передаче в аренду обществу с ограниченной ответственностью земельного участка, находящегося в полосе отвода железной дороги. На основании статьи 5 Федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте" исковые требования были удовлетворены. Суд рассудил, что органы местного самоуправления не вправе изменять правовой режим земель, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям железнодорожного транспорта (п. 11).
Специальное правило предусмотрено в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В соответствии с п. 14 статьи 43 указанного Закона до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к собственности Российской Федерации или собственности субъектов Российской Федерации, принимают:
органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости;
органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации, - в отношении земельных участков, на которых находятся иные объекты недвижимости.
Письмом Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 20 февраля 2002 г. ДА-3/3875 "О некоторых вопросах управления земельными участками на период до разграничения государственной собственности на землю" <*> разъяснен порядок дачи согласия на изъятие или отказ от прав на земельные участки федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений и иных некоммерческих организаций для государственных или муниципальных нужд.
--------------------------------
<*> Справочная правовая система :Эксперт.
Федеральные государственные унитарные предприятия, федеральные государственные учреждения и иные некоммерческие организации не могут давать свое согласие на изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в судебном порядке, вышеуказанным лицам необходимо сообщать о подобных судебных процессах Минимуществу России:
- как федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 18.07.2000 N 536 "Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации";
- как федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему управление федеральной собственностью, в том числе имуществом, предоставленным для осуществления уставной деятельности указанных лиц.
Отказ от прав на земельные участки федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений и иных некоммерческих организаций оформляется письменным заявлением, согласованным с Минимуществом России.
2.2. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060. Вступил в силу 21 января 2002 г.
Федеральный закон определяет правовые основы, в том числе критерии и порядок разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).
В целях реализации данного Федерального закона Постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140 утверждены Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1001.
Перечни земельных участков подготавливаются по каждому муниципальному образованию отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований.
В отдельные перечни земельных участков включаются:
земельные участки, расположенные на территории 2 и более субъектов Российской Федерации;
земельные участки, расположенные на территории одного субъекта Российской Федерации, если на них возникает право собственности другого субъекта Российской Федерации;
земельные участки, расположенные в границах 2 и более муниципальных образований;
земельные участки, расположенные в границах одного муниципального образования, если на них возникает право собственности другого муниципального образования.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности" (с изм. и доп. от 11 июня 2002 г. N 406) при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество государственной казны Российской Федерации и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое возникает при разграничении государственной собственности на землю, от имени Российской Федерации выступает Министерство имущественных отношений Российской Федерации или по его поручению - соответствующий территориальный орган Министерства.