Статья 43. Проекты межевания территорий. 1. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий.

2. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.
3. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.
4. Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. Если в процессе межевания территорий выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеров градостроительному регламенту.
5. Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:
1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
3) границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты;
4) границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства;
5) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
6) границы территорий объектов культурного наследия;
7) границы зон с особыми условиями использования территорий;
8) границы зон действия публичных сервитутов.
6. В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков.
Комментарий к статье 43
ГрК РФ не содержит понятие "межевание территории". Легальное определение понятия "межевание" содержится в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <*> определяет межевание земельного участка как мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности. Согласно статье 17 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" <**>. Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149; 2004. N 35. Ст. 3607.
<**> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
- определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
- закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
- изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
Однако понятие "межевание территорий" носит более общий характер. Межевание объектов землеустройства как элемент землеустройства и межевание территории как элемент градостроительной деятельности по планировке территории проводятся для достижения различных целей. Межевание объектов землеустройства проводится в целях определения местоположения и границ земельного участка на местности. Проект межевания объектов землеустройства имеет юридическое значение после его утверждения уполномоченным органом. После этого проект является основанием для установления границ земельных участков на местности, т.е. в натуре. Подготовка проектов межевания территории осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и незастроенных земельных участков, предназначенных для строительства, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (части 2 комментируемой статьи).
Согласно части 1 комментируемой статьи подготовка проектов межевания осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий.
Следует отметить, возникающую при этом коллизию. По смыслу части 1 комментируемой статьи границы элемента планировочной структуры, на территории которого должно осуществляться межевание, должны быть установлены проектом планировки территорий, т.е. подготовка проекта планировки всегда должна предшествовать проведению межевания территории. Однако на практике это не всегда так. Например, плотно застроенная территория, на которой расположены многоквартирные дома. В таком случае подготовка проекта планировки может быть нецелесообразной, а межевание территории необходимо для установления границ земельных участков, на которых расположены такие дома, для оформления соответствующих прав на них. Представляется, что отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания застроенных территорий. И в случае отсутствия проекта планировки межевание территории должно осуществляться в сложившихся границах элементов планировочной структуры, в границах существующих красных линий.
Об этом косвенно свидетельствует и положение части 3 комментируемой статьи, согласно которому подготовка проектов межевания территорий может осуществляться в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа. Таким образом, вопрос о необходимости наличия проекта планировки для последующей подготовки проекта межевания является дискуссионным.
В ГрК РФ не нашло отражение положения пункта 3 статьи 59 ГрК РФ 1998 года, предусматривающего, что межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится.
Согласно части 4 статьи 36 ГрК РФ на земельные участки в границах территорий общего пользования не распространяется действие градостроительных регламентов. В соответствии с частью 9 статьи 45 ГрК РФ в случае размещения объектов капитального строительства в границах территории, на которую не распространяется действие градостроительного регламента, подготовка документации по планировке может осуществляться физическими или юридическими лицами, по заявлению которых принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории. Таким образом, можно сделать вывод, что по новому ГрК РФ может осуществляться межевание территорий общего пользования.
В то же время подготовка проекта межевания территорий осуществляется всегда в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (часть 1 статьи 43). Красные линии, в частности, обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).
Таким образом, можно констатировать коллизию между частью 1 статьи 43 и частью 9 статьи 45 ГрК РФ. Вопрос о проведении межевания территорий общего пользования нуждается в уточнении.
Одним из наиболее сложных вопросов при подготовке проектов межевания территории является установление размеров земельных участков. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает, что размеры земельных участков при межевании территорий устанавливаются с учетом фактического их использования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. В этом проявляется общий принцип законодательства: "закон обратной силы не имеет".
В то же время на практике зачастую при определении минимальной площади земельного участка не соблюдаются ранее действующие нормативы застройки. Как правило, органы местного самоуправления нарушают эту норму в целях уплотнения существующей застройки.
Принцип, легализующий "уплотняющие нормативы", реализуется посредством соответствующих документов нормативно-технического характера. В городе Москве, например, это Нормы и правила проектирования планировки и застройки города Москвы МГСН 1.01-99, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года N 49 <*>, которые периодически корректируются в сторону еще большего "уплотнения". При этом при проведении межевания не используются ни общегосударственные нормативы на соответствующие периоды застройки (перечень которых представлен выше), ни аналогичные документы, действовавшие ранее в городе Москве на соответствующие периоды застройки - 1964, 1974, 1981, 1985 годы (ВСН-2-64, ВСН-2-74, ВСН-2-81, ВСН-2-85).
--------------------------------
<*> Вестник Мэрии Москвы. 1995. N 1.
Однако такая ситуация не соответствует ГрК РФ, который четко закрепляет критерии определения размеров земельных участков - фактическое использование земельных участков и действовавшие в период застройки градостроительные нормативы и правила.
Что касается фактического использования земельного участка, то необходимо отметить, что из системного анализа норм Земельного кодекса Российской Федерации вытекает, что размер земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимого для их использования, устанавливается в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (пункт 3 статьи 33, пункт 2 статьи 35).
Таким образом, площадь земельного участка, на котором расположено здание, строение, сооружение, не может ограничиваться только земельным участком, выделяемым по контуру объекта ("под отмостку"), но должна определяться в размере, необходимом для использования здания, строения, сооружения, путем обеспечения к ним доступа и использования прилегающего пространства (размеры которого обусловлены в том числе и требованиями безопасности, например, противопожарной).
В то же время существуют отступления от принципа определения размера земельного участка исходя из фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки территории. Такое отступление предусмотрено частью 4 комментируемой статьи, которая устанавливает, что в случае если в процессе межевания территорий выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков. Однако данное положение нуждается в уточнении. Представляется, что указанная норма должна распространяться только на случаи, когда выявленный земельный участок превышает предельный максимальный размер земельного участка, установленный градостроительным регламентом. В случае если земельный участок превышает минимальный размер земельного участка, но не превышает максимальный размер участка, установленный градостроительным регламентом, деление такого земельного участка представляется необоснованным. Указанное положение ГрК РФ нуждается в корректировке.
Часть 4 комментируемой статьи также предусматривает требование к земельным участкам, сформированным на основе выявленных земельных участков, превышающих установленные градостроительным регламентом предельные размеры земельных участков, - соответствие их размеров градостроительному регламенту. Представляется, что при разделении земельного участка также должно соблюдаться требование, установленное частью 4 статьи 41 ГрК РФ - разделение земельного участка возможно только в случае наличия подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку.
Кроме того, при подготовке проектов межевания территории размер и границы земельных участков необходимо устанавливать в соответствии с Положением об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.03.1998 N 369 <*>, Нормами проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75), утвержденными 11.09.1975, и др.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 40. Ст. 4592; 1998. N 14. Ст. 1597; 2000. N 35. Ст. 3584.
Часть 5 комментируемой статьи устанавливает состав проекта межевания территории. Указанный перечень является закрытым.
Требования к подготовке проекта межевания закреплены в Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (СНиП 11-04-2003), утвержденной Приказом Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150, действующей в части, не противоречащей ГрК РФ.
Согласно указанной Инструкции при разработке проекта межевания территорий должно быть обеспечено соблюдение следующих требований:
- границы проектируемых земельных участков устанавливаются в зависимости от функционального назначения территориальной зоны и обеспечения условий эксплуатации объектов недвижимости, включая проезды, проходы к ним;
- границы существующих землепользований при разработке плана межевания не подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных и общественных нужд в соответствии с законодательством или при согласии землепользователя на изменение границ земельных участков.
На территориях, подлежащих застройке, размеры земельных участков определяются в соответствии с действующими градостроительными нормативами, нормами предоставления земельных участков и градостроительными регламентами, установленными правилами землепользования и застройки.
В случае если размеры ранее предоставленного земельного участка меньше размеров, установленных градостроительными нормативами или нормативным правовым актом органа местного самоуправления, то в процессе проектирования размеры данного участка могут быть увеличены до нормативных размеров при наличии свободных земель.
При разработке проекта межевания территорий в границы земельных участков включаются территории: под зданиями и сооружениями; проездов, пешеходных дорог и проходов к зданиям и сооружениям; открытых площадок для временного хранения автомобилей; придомовых зеленых насаждений, площадок для отдыха и игр детей; хозяйственных площадок; физкультурных площадок; резервных территорий.
Для территориальных зон промышленной и коммунально-складской застройки границы земельных участков предприятий и иных объектов определяются с учетом количества работающих, технологии производства, грузооборота и других характеристик существующих и размещаемых объектов исходя из минимально допустимых размеров земельных участков и нормативной плотности застройки площадок предприятий.
При значительном превышении нормативного размера земельного участка, занимаемого отдельным предприятием, при установлении его границ размер занимаемого участка может быть уменьшен до нормативного размера при соответствующем обосновании.
При установлении размеров и границ земельных участков в зонах исторической застройки учитываются исторические границы домовладений, определяемые на основе архивных данных, историко-архитектурных опорных планов и проектов зон охраны памятников истории и культуры.
Для сложившихся и вновь формируемых объектов недвижимости, находящихся в собственности нескольких организаций, выделяется единый земельный участок, размер и границы которого устанавливаются в соответствии с основным функциональным назначением объекта. При этом за отдельным землепользователем условно закрепляется часть участка пропорционально занимаемой полезной площади здания без закрепления границ в натуре.
Границы земельных участков под временные торговые точки устанавливаются на основании нормативного правового акта органа местного самоуправления в соответствии с градостроительной документацией исходя из минимальных размеров их участков (площадь, занимаемая самими строениями, и зоны хозяйственного обслуживания). При этом пешеходная зона, подъезды и другие элементы территорий общего пользования не включаются в границы.
При разработке проекта межевания уточняются публичные сервитуты, в соответствии с которыми землепользователи обязаны обеспечить: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры); возможность размещения межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; возможность доступа на участок представителей соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры и других целей.
Проекты межевания разрабатываются в составе графических и текстовых материалов.
Графические материалы выполняются в масштабе 1:500 - 1:2000 и включают в себя план фактического использования территории и проект межевания территории, на которых указываются красные линии, границы земельных участков, контуры зданий и сооружений, существующие и проектируемые территории общего пользования, публичные сервитуты.
Пояснительная записка содержит характеристику территории, на которую осуществляется межевание; сведения об использованных материалах по установлению границ земельных участков и особенностях межевания; перечень публичных сервитутов; обоснования принятых решений.
При разработке проектов межевания учитываются красные линии, опорные (дежурные) планы территорий городов и других поселений, регистрационные планы подземных инженерных коммуникаций и атласы геологических выработок.
Обязательными положениями проекта межевания территорий являются:
- границы земельных участков;
- предложения по установлению публичных сервитутов.
Проекты межевания территорий в виде графических и текстовых материалов являются основанием для выноса в натуру (на местность) границ земельных участков, установления публичных сервитутов, выдачи кадастровых карт (планов) земельных участков и формирования объектов недвижимости.
Согласно части 6 комментируемой статьи в составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков. Это требование является обязательным. Таким образом, подготовка проекта межевания территории в любом случае должна завершаться подготовкой градостроительных планов земельных участков, находящихся в границах такой территории. Что касается градостроительного плана, то он может подготавливаться как в составе проекта межевания территории, так и в качестве самостоятельного отдельного документа.