Статья 9. Назначение территориального планирования и виды документов территориального планирования. 1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются на:
1) документы территориального планирования Российской Федерации;
2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
3) документы территориального планирования муниципальных образований.
3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
4. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Комментарий к статье 9
Назначение территориального планирования заключается в комплексном развитии территорий с учетом различных факторов: социальных, экологических, экономических. Данные нормы позволяют рассматривать предмет регулирования градостроительного законодательства шире, чем регулятора общественных отношений в области строительства. Территориальное планирование направлено, прежде всего, на согласование вопросов размещения объектов капитального строительства между уровнями публичной власти: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.
При этом территориальное планирование должно использоваться не только при размещении объектов капитального строительства, но и при изменении границ земель, находящихся в собственности публичных образований, границ зон с особыми условиями использования территорий.
Следует учитывать, что территориальное планирование напрямую связано с механизмами землепользования и застройки посредством нормы ч. 4 ст. 9 ГрК РФ, предусматривающей императивный запрет на ряд действий органов государственной власти и местного самоуправления при отсутствии документов территориального планирования соответствующего уровню органа, принимающего решение, предусмотренное в ч. 4 ст. 9 ГрК РФ.
Механизм территориального планирования использовался и в ГрК РФ 1998 г. через институт градостроительного планирования развития территорий (главы VI и VII). Градостроительное планирование развития территорий реализовывалось посредством разработки и утверждения Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации, консолидированных схем градостроительного планирования (федеральный уровень), территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов Российской Федерации и частей субъектов Российской Федерации (региональный уровень), территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), генеральных планов городских и сельских поселений, проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований (муниципальный уровень).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 N 941 "О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования" <*> утверждены Основные требования к разработке и согласованию консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 35. Ст. 4323.
Данным нормативным правовым актом, в частности, предусматривается, что консолидированные схемы разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории Российской Федерации для территорий двух и более субъектов Российской Федерации или частей их территорий в целях взаимного согласования интересов субъектов Российской Федерации и интересов Российской Федерации при осуществлении федеральной и региональной градостроительной деятельности. Консолидированные схемы служат основой для разработки градостроительной документации уровня субъекта Российской Федерации. Разработка консолидированных схем осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации.
Следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными только для органов государственной власти и местного самоуправления. Эта норма означает, что сами по себе документы территориального планирования, в том числе и генеральные планы городских округов и поселений, не порождают юридических обязательств для физических и юридических лиц. Решения органов государственной власти местного самоуправления, которые формализуются посредством принятия соответствующих документов территориального планирования, приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после закрепления их в правилах землепользования и застройки.
До принятия ГрК РФ судебная практика часто шла по пути признания за генеральными планами юридической силы нормативного правового акта, ограничивающего права и законные интересы физических и юридических лиц. Таким примером является Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 ноября 2003 года по делу N А05-1759/03-70/16 <*>.
--------------------------------
<*> Судебная практика приводится по СПС "Консультант-Плюс".
Индивидуальный предприниматель Ушаков Сергей Васильевич обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным отказа Комитета по управлению имуществом муниципального образования "Котлас" (далее - КУИ МО "Котлас") предоставить заявителю в собственность земельный участок площадью 1497 кв. м, расположенный по адресу: Архангельская область, город Котлас, улица Фрунзе, дом 11.
Решением от 05.05.2003 отказ КУИ МО "Котлас" в предоставлении в собственность предпринимателю Ушакову С.В. земельного участка, необходимого для использования здания магазина, расположенного по адресу: Архангельская область, город Котлас, улица Фрунзе, дом 11, признан на основании статей 35, 36 Земельного кодекса Российской Федерации недействительным.
В кассационной жалобе КУИ МО "Котлас" просит отменить решение и Постановление апелляционной инстанции, ссылаясь на нарушение судом норм процессуального и материального права. Как следует из материалов дела, Ушаков Сергей Васильевич приобрел по договору купли-продажи от 12.11.2002 здание магазина, расположенного по адресу: Архангельская область, город Котлас, улица Фрунзе, дом 11, магазин N 16, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 21.11.2002, регистрационный номер 29-01/08-19/2002-309.
Истец как собственник строения на основании пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации считает, что имеет исключительное право на приватизацию земельного участка, на котором расположено данное здание. В связи с этим и в соответствии с пунктом 5 названной нормы Кодекса Ушаков С.В. обратился в КУИ МО "Котлас" с заявлением о приобретении права собственности на спорный земельный участок.
Письмом от 17.01.2003 N 01-77 ответчик отказал в приобретении земельного участка в собственность, указав, что в соответствии с проектом детальной планировки центральной части города существующее здание магазина N 16 не сохраняется и подлежит разборке. Суд признал отказ КУИ МО "Котлас" в предоставлении в собственность предпринимателю Ушакову С.В. земельного участка, необходимого для использования здания магазина, расположенного по адресу: Архангельская область, город Котлас, улица Фрунзе, дом 11, недействительным на основании статей 35, 36 Земельного кодекса Российской Федерации.
По мнению кассационной инстанции, данный вывод суда является ошибочным. Согласно пункту 2 статьи 43 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" с даты вступления в силу названного Закона продажа государственного и муниципального имущества осуществляется в порядке, предусмотренном данным Законом. В соответствии с пунктом 8 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.
Из материалов дела усматривается, что в отношении спорного участка действуют градостроительные ограничения, установленные генеральным планом города Котласа: спорный земельный участок предусмотрен под застройку жилыми многоэтажными домами. Таким образом, в соответствии с положениями пункта 8 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" у истца отсутствует право на выкуп спорного земельного участка, в связи с чем отказ КУИ МО "Котлас" в приобретении земельного участка в собственность следует признать законным и обоснованным.