Статья 27. Сохранение ранее установленного размера пенсии. 1. Гражданам, указанным в статье 4 настоящего Федерального закона, которым пенсия назначена до вступления в силу настоящего Федерального закона, пенсия пересчитывается по нормам, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

2. В случае, если размер ранее назначенной пенсии (для отдельных категорий пенсионеров, получающих в соответствии с законодательством Российской Федерации одновременно две пенсии, - сумма двух пенсий) превышает размер пенсии, полагающийся по нормам настоящего Федерального закона, пенсия, назначенная в соответствии с настоящим Федеральным законом, выплачивается в прежнем более высоком размере.
3. Граждане, получавшие до вступления в силу настоящего Федерального закона социальную пенсию, предусмотренную Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" для граждан, достигших возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины), имеют право на получение указанной пенсии в сохраненном размере в прежнем порядке вместо социальной пенсии, предусмотренной настоящим Федеральным законом.
Комментарий к статье 27
Если размер ранее назначаемой пенсии (для отдельных категорий - сумма двух пенсий) превышает полагающийся по настоящему Закону, то сохраняется размер прежней, более высокой пенсии.
Нормами п. 3 комментируемой статьи предусматривается возможность сохранения размера социальной пенсии, назначенной до 1 января 2002 г., для тех нетрудоспособных граждан, кому пенсия назначена в связи с достижением 65 - 60-летнего возраста (мужчинам и женщинам соответственно). Одновременно сохраняется и прежний порядок выплаты этой пенсии (независимо от наличия факта оплачиваемой работы). Для применения комментируемой нормы получатели данной пенсии должны выразить свое желание путем подачи соответствующего заявления в орган, осуществляющий пенсионное обеспечение.
Президент
Российской Федерации
В.ПУТИН
Москва, Кремль
15 декабря 2001 года
N 166-ФЗ



15 декабря 2001 года N 167-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ ПЕНСИОННОМ СТРАХОВАНИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принят
Государственной Думой
30 ноября 2001 года
Одобрен
Советом Федерации
5 декабря 2001 года
(в ред. Федеральных законов от 29.05.2002 N 57-ФЗ,
от 31.12.2002 N 187-ФЗ, от 31.12.2002 N 198-ФЗ)
Настоящий Федеральный закон устанавливает организационные, правовые и финансовые основы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации.
Комментарий к преамбуле
Проблема создания в России системы обязательного государственного пенсионного страхования обсуждается уже не одно десятилетие. Вопрос о необходимости реформирования системы пенсионного обеспечения встал еще в середине 1980-х гг. и очень серьезно прорабатывался в рамках законодательства СССР.
В системе социального обеспечения СССР выплата государственных пенсий гражданам СССР осуществлялась на основании Закона СССР от 14.07.56 "О государственных пенсиях в СССР" <*> и Закона СССР "О пенсиях и пособиях членам колхозов", принятого Верховным Советом СССР 15.07.64 <**>.
--------------------------------
<*> ВВС СССР. 1956. N 15. Ст. 313.
<**> ВВС СССР. 1964. N 29. Ст. 340.
В соответствии с вышеназванными нормативными правовыми актами государственные пенсии гражданам выплачивались по Закону СССР "О государственных пенсиях" за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, а по Закону СССР "О пенсиях и пособиях членам колхозов" выплата пенсий и пособий обеспечивалась за счет госбюджета и средств колхозов и государства.
Таким образом, и в первом, и во втором случае управление денежными средствами пенсионного обеспечения осуществлялось органом, в чью компетенцию входили все вопросы управления средствами государственного бюджета СССР, т.е. Министерством финансов СССР.
На определенном этапе система социального обеспечения и, в частности, система управления средствами социального страхования, перестали соответствовать предъявляемым к ним требованиям. Кроме того, подобная система управления средствами социального страхования не соответствовала международным стандартам социального страхования. Так, нормативными актами МОТ, членом которой являлся СССР и является Российская Федерация как правопреемник Союза, предписывалось разделять государственный бюджет и бюджет социального страхования.
В частности, ч. 3 ст. 10 Конвенций МОТ от 29.06.33 N 35 "Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги" и N 36 "Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве" <*>, которые не были ратифицированы ни СССР, ни Российской Федерацией, установлено, что управление финансовыми средствами страховых учреждений и государственных страховых фондов ведется отдельно от управления государственными средствами.
--------------------------------
<*> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Женева: МБТ, 1991.
С учетом изложенного в целях совершенствования управления средствами социального страхования в СССР и с учетом международных требований и стандартов в данной сфере был организован Пенсионный фонд СССР, который наделялся функциями управления финансами пенсионного обеспечения в СССР и осуществлял финансирование органов социального обеспечения для выплаты государственных пенсий на всей территории СССР.
Практически одновременно был принят Закон СССР от 15.05.90 "О пенсионном обеспечении граждан в СССР" <*>. Согласно ст. 8 данного Закона выплата пенсий должна была осуществляться из Пенсионного фонда СССР, который являлся самостоятельной финансово-банковской системой (не входил в состав Государственного бюджета СССР) и формировался за счет средств, отчисляемых предприятиями и организациями на цели социального страхования по тарифам, дифференцированным в зависимости от степени тяжести, вредности и опасности работ, а также от других условий труда, от страховых взносов лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, обязательных страховых взносов граждан, а также средств Государственного бюджета СССР.
--------------------------------
<*> ВСНД и ВС СССР. 1990. N 23. Ст. 416.
Таким образом, создание Пенсионного фонда СССР и принятие нового союзного пенсионного закона следует считать первым шагом от системы пенсионного обеспечения к системе пенсионного страхования.
Однако следует учитывать тот факт, что в период перестройки и начала распада СССР Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.90 N 442-1 "Об организации Пенсионного фонда РСФСР" <*> для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР был образован Пенсионный фонд РСФСР, денежные средства которого не входили в состав республиканского бюджета РСФСР, других бюджетов и фондов и не подлежали изъятию.
--------------------------------
<*> ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 415.
При этом п. 2 данного Постановления установлено, что акты законодательства Союза ССР по вопросам образования и деятельности Пенсионного фонда СССР на территории РСФСР не применяются. Данным Постановлением также был установлен тариф на пенсионное страхование, уплачиваемый в Пенсионный фонд РСФСР.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 30.01.91 N 556-1 <*> были утверждены Временное положение о Пенсионном фонде РСФСР и Порядок уплаты страховых взносов предприятиями, организациями и гражданами в Пенсионный фонд РСФСР.
--------------------------------
<*> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 6. Ст. 82.
Таким образом, вопросы осуществления пенсионного страхования и обеспечения на территории РСФСР еще в 1990 г. были выведены из компетенции СССР. 20 ноября 1990 г. Верховным Советом РСФСР был принят новый Закон РСФСР N 340-1 "О государственных пенсиях в РСФСР" <*>, согласно которому подлежали перерасчету все пенсии, назначенные ранее по нормам союзного пенсионного законодательства.
--------------------------------
<*> ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 351.
Вместе с этим нужно отметить, что на данном этапе создания эффективно функционирующей системы пенсионного страхования не получилось, поскольку в целом система социального страхования и обеспечения, сформировавшаяся в начале 90-х гг., была построена практически на тех же принципах, что и советская система социального обеспечения. При этом данная система не претерпела каких-либо значительных изменений на протяжении всех лет своего существования вплоть до 2002 г.
Указанная система в части ее пенсионной составляющей была построена исключительно на распределительном механизме функционирования и не позволяла сколько-нибудь серьезно учитывать вклад конкретного гражданина в формирование своей будущей пенсии, сильно ограничивая ее максимальный размер. Основной идеей данной системы социального вспомоществования стало предоставление всем без исключения пенсионерам практически равных по своей сумме небольших пенсий, позволяющих хоть каким-то способом поддержать существование.
Разумеется, такая система никак не могла считаться полноценной системой пенсионного страхования, и ее функционированием были недовольны как нынешние пенсионеры (получающие маленькую пенсию), так и нынешние работающие граждане (за которых в ПФР поступают значительные суммы денежных средств в виде страховых взносов, тем не менее никак не влияющие на будущий размер пенсии).
Вполне естественно, что в подобной ситуации общественного недовольства тем, каким образом реализуются гарантированные Конституцией права граждан на социальное обеспечение по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца и в иных установленных законом случаях, Правительством РФ предпринимались определенные шаги по исправлению сложившейся ситуации и созданию более эффективной системы социальной защиты граждан.
Однако прежде чем рассматривать и оценивать попытки органов государственной власти исправить положение, необходимо четко определить, в чем же именно заключается проблема.
Напомним, что с 1992 г. большинству граждан пенсия назначалась по нормам Закона о государственных пенсиях. В соответствии с этим Законом пенсия по старости могла быть назначена по достижении пенсионного возраста (60 лет для мужчин и 55 для женщин) и при наличии определенного трудового стажа (25 лет для мужчин и 20 для женщин).
Размер пенсии определялся исходя из среднемесячного заработка пенсионера, рассчитываемого на основании справки о его заработке за последние 2 года до выхода на пенсию или за любые 5 лет его трудовой деятельности подряд. Размер пенсии при наличии полного трудового стажа составлял 55% среднемесячного заработка пенсионера. Дополнительно размер пенсии мог быть увеличен на 1% за каждый год стажа сверх требуемого для назначения пенсии (например, при наличии у мужчины не 25, а 35 лет трудового стажа размер пенсии составлял не 55, а 65%), однако во всех случаях он не мог превышать 75%.
Устанавливались также минимальный и максимальный размеры пенсии по старости. При этом максимальный размер пенсии по старости не мог быть выше трех минимальных (для отдельных категорий пенсионеров - трех с половиной).
Для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в соответствии со ст. 112 Закона о государственных пенсиях была установлена специальная норма, согласно которой минимальные размеры трудовых пенсий и социальные пенсии определялись для граждан, проживающих в районах, где установлены районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих, с применением соответствующего коэффициента на весь период их проживания в указанных местностях.
На практике, в условиях начавшегося с 1992 г. катастрофического обесценивания рубля и общего спада экономики установление вышеуказанного ограничения к размеру пенсии привело к тому, что пенсия по старости стала одинаковой для всех - и для тех, кому она была назначена в минимальном размере, и для тех, кому в максимальном. Это произошло по той причине, что государство в условиях гиперинфляции вынуждено было принимать определенные меры по поддержанию покупательной способности пенсии, но средств по причине начавшегося с 1993 г. постоянного роста задолженности организаций перед ПФР (от 1,073 трлн. неденоминированных руб. в 1993 г. до 59,5 трлн. в 1996 г. и 154,1 млрд. деноминированных руб. на 1 января 2001 г.) хватало только на поддержание минимальной покупательной способности пенсий и не хватало на обеспечение ее реальной дифференциации. Следует также иметь в виду, что сразу же, начиная с 1992 г., на основании указов Президента РФ сверх суммы назначенных государственных пенсий стали выплачиваться компенсационные выплаты (в том числе дифференцированные).
Все вышеизложенное привело к тому, что к определенному моменту для большей части пенсионеров сумма получаемых из ПФР средств состояла не только из размера собственно пенсии, но и из различного рода компенсационных выплат и доплат к пенсии.
Вместе с тем, несмотря на негативный эффект от осуществления подобных выплат, долгое время удавалось достигать основной цели, а именно поддерживать покупательную способность пенсии. Следует отметить, что до 1998 г. средний размер пенсии превышал прожиточный минимум пенсионера (за исключением 1994 г.). Так, в 1993 г. соотношение между средним размером пенсии с компенсационной выплатой и прожиточным минимумом пенсионера составляло 129,1%, в 1994 г. - 94,4%, в 1995 г. - 103,4%, в 1996 г. - 119,9%, в 1997 г. - 125,1%.
Одновременно необходимо подчеркнуть, что Правительством РФ предпринимались попытки по созданию системы пенсионного страхования, при которой размер пенсии соответствовал бы трудовому вкладу работающего гражданина.
В этих целях Правительством РФ неоднократно принимался ряд программных документов: Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 07.08.95 N 790 (в ред. от 30.05.97) <*>, Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 гг., одобренная Постановлением Правительства РФ от 26.02.97 N 222 (в ред. от 27.07.98) <**>, Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 20.05.98 N 463 (в ред. от 17.09.99) <***>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3388; 1997. N 23. Ст. 2698.
<**> СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1173; 1998. N 5. Ст. 616; N 29. Ст. 3569; N 32. Ст. 3891.
<***> СЗ РФ. 1998. N 21. Ст. 2239; 1999. N 39. Ст. 4634.
К сожалению, ни один из перечисленных документов не был реализован в полном объеме, поэтому преодолеть системный кризис в пенсионном обеспечении в Российской Федерации на тот момент не удалось.
Была также предпринята попытка модернизации основного пенсионного закона - Закона о государственных пенсиях, для чего был принят Федеральный закон от 21.07.97 N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" (в настоящее время утративший силу) <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3585; 2000. N 16. Ст. 1680; N 29. Ст. 3056; N 43. Ст. 4234; 2001. N 17. Ст. 1691; N 53 (ч. 1). Ст. 5030.
В этом Законе модифицировалась формула расчета государственной пенсии на основе применения индивидуального коэффициента пенсионера. В этой формуле заработок пенсионера, рассчитываемый по правилам, установленным Законом о государственных пенсиях, соотносился со средней заработной платой по стране за этот же период и умножался на предусмотренный указанным Законом стажевый коэффициент. Полученный индивидуальный коэффициент пенсионера затем умножался на среднюю заработную плату в стране за квартал, предшествующий текущему, - это и была сумма пенсии.
Данный способ расчета пенсии был более приближен к реальному трудовому вкладу работника, но его введение не дало ожидаемого эффекта по следующим причинам.
Как и в Законе о государственных пенсиях, данная методика расчета пенсии предусматривала ограничение - при расчете индивидуального коэффициента пенсионера отношение среднего заработка пенсионера к средней заработной плате в стране за тот же период не могло превышать 1,2 (для лиц, имеющих стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, вышеуказанное ограничение впоследствии стало дифференцироваться в зависимости от установленного районного коэффициента к заработной плате, и его максимальный размер составил 1,9), что ограничило предельный размер индивидуального коэффициента пенсионера. К тому же воспользоваться новой методикой расчета пенсии могли только неработающие пенсионеры.
Кроме того, Федеральный закон "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" был введен в действие только с 1 февраля 1998 г. и эффект от его принятия был в значительной степени снижен кризисом августа 1998 г.
С учетом изложенного соотношение среднего размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера в 1998, 1999 и 2000 гг. составляло соответственно 79,7%, 77,8% и 82,1%.
В сложившихся условиях стало очевидно, что потенциал существующей пенсионной системы себя исчерпал, и для преодоления возникших проблем необходимы кардинальные изменения в данной сфере.
Внесение данных изменений инициировалось ПФР совместно с Минэкономразвития и Минтрудом России начиная с лета 2000 г.
Вначале данный процесс предполагал лишь изменение одобренной в 1998 г. Правительством РФ Программы пенсионной реформы в Российской Федерации. Однако в результате проведенной работы выяснилось, что требуется принятие более кардинальных решений, и 17 апреля 2001 г. Правительством РФ была одобрена принципиально новая Программа пенсионной реформы в Российской Федерации.
Параллельно с этим вышеуказанными ведомствами началась проработка проектов федеральных законов, посредством которых должны были реализовываться все пенсионные преобразования.
Для того чтобы по возможности преодолеть узковедомственный подход к подготовке данных проектов Президентом РФ был издан Указ от 08.02.01 N 137 "О Национальном совете при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе" <*>. В состав совета вошли не только представители федеральных органов исполнительной власти, но и депутаты Государственной Думы, губернаторы, представители профсоюзов и иных общественных организаций.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 630.
На заседаниях Национального совета были обсуждены, доработаны и одобрены все проекты законодательных актов, направленные на реформирование пенсионной системы, причем безотлагательное проведение пенсионной реформы было признано настолько социально значимым, что необходимые проекты федеральных законов были внесены Президентом РФ.
В итоге в июне 2001 г. в Государственную Думу был внесен в установленном порядке пакет, состоящий из четырех законопроектов по пенсионной реформе: "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах".
Данные законопроекты в соответствии с регламентом Государственной Думы РФ направлялись на заключение в субъекты РФ, поскольку касались предметов совместного ведения, и были существенно доработаны в рамках парламентской процедуры с учетом пожеланий регионов и депутатов Государственной Думы.
Результатом проведенной работы стало принятие всех вышеперечисленных Федеральных законов Государственной Думой, одобрение Советом Федерации и подписание Президентом РФ.
Таким образом, 1 января 2002 г. в Российской Федерации стартовала пенсионная реформа, целью которой является создание полноценной системы пенсионного страхования.
Необходимо отметить, что еще раньше предпринимались попытки усовершенствовать законодательство, регулирующее вопросы пенсионного страхования, и создать в России полноценную систему пенсионного страхования. Так, в 1996 г. депутатом Государственной Думы С.В. Калашниковым был внесен на рассмотрение проект Федерального закона "Об организации государственного пенсионного страхования в Российской Федерации". Этим законопроектом предполагалось создание особого федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы государственного пенсионного страхования РФ, которая отвечала бы за весь комплекс вопросов, связанных с уплатой страховых взносов на пенсионное страхование и выплатой государственных пенсий.
Вышеуказанный проект Федерального закона был принят Государственной Думой в первом чтении 25 декабря 1996 г., однако впоследствии по ряду причин его рассмотрение было прекращено.
И вот только 12 декабря 2001 г. в целях регулирования правоотношений в области обязательного пенсионного страхования был принят Закон об обязательном пенсионном страховании.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ