Статья 35. Управление имуществом в общественных учреждениях. Общественные учреждения, созданные и финансируемые собственником (собственниками), в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют право оперативного управления указанным имуществом.

Общественные учреждения, являющиеся юридическими лицами и владеющие имуществом на праве оперативного управления, могут быть собственниками созданного и (или) приобретенного ими иными законными способами имущества.
Общественные учреждения получают имущество на праве оперативного управления от учредителя (учредителей). В отношении указанного имущества общественные учреждения осуществляют права владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с их уставными целями.
Учредитель (учредители) - собственник (собственники) имущества, переданного общественным учреждениям, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
При переходе права собственности на имущество, закрепленное за общественными учреждениями, к другому лицу данные учреждения сохраняют право оперативного управления указанным имуществом. Общественные учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет денежных средств, выделенных им по смете, без письменного разрешения собственника.
Если в соответствии с учредительными документами общественным учреждениям предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение общественных учреждений и учитываются на отдельном балансе.
Общественные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидированную ответственность по обязательствам общественного учреждения несет собственник соответствующего имущества.
Комментарий к статье 35
1. Финансирование учреждения может быть как полным, так и частичным. Предусматривая возможность частичного финансирования собственником созданного им учреждения, законодатель, вероятно, имел в виду, что недостающие денежные средства учреждение должно каким-то образом "зарабатывать", т.е. заниматься деятельностью, направленной на получение прибыли. Об этом свидетельствует и норма о том, что учреждение может заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью (п. 2. ст. 298 ГК РФ). К сожалению, в Гражданском кодексе не оговорен минимальный объем финансирования собственником (3%, 15% или более). Именно из-за того, что "зарабатывание" может поставить под угрозу основные цели деятельности учреждения, органы государства находятся на полном финансировании собственника. Применительно к деятельности такого рода "организационно-правовая форма учреждения оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности" <*>.
--------------------------------
<*> Гражданское право. Ч. 1. Учебник / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. М., 1997. С. 148.
Отсутствие в ГК РФ регламентации минимального объема финансирования привело к тому, что в Законах об образовании (п. 1 ст. 41) и о высшем и послевузовском профессиональном образовании (п. 2 ст. 28) предусматривается возможность функционирования образовательного учреждения на условиях полного самофинансирования. Это означает, что учредители только принимают участие в формировании минимального первоначального уставного капитала (размер которого может быть недостаточен для функционирования учреждения в течение одного месяца) и не несут никакой обязанности по финансированию созданного ими учреждения. Полное самофинансирование противоречит правовой природе учреждения: в данном случае термин "учреждение" применяется не к организационно-правовой форме, а к юридическим лицам, осуществляющим определенного рода деятельность.
Представляется, что в ГК РФ следовало предусмотреть нормы как о минимальном размере уставного капитала, так и о минимальном объеме финансирования собственником, при нарушении которых учреждение должно быть ликвидировано или преобразовано, например, в фонд либо автономную некоммерческую организацию, поскольку специальная правоспособность названных юридических лиц (за исключением управленческих функций) совпадает со специальной правоспособностью учреждения.
Деятельность учреждения полностью или частично финансируется собственником посредством передачи учреждению денежных средств или закрепления за ним иного имущества на праве оперативного управления, что предполагает существенные ограничения по владению и распоряжению этим имуществом. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним или приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Имущество, которым учреждение распорядилось, истребуется собственником из чужого незаконного владения <*>.
--------------------------------
<*> См.: Вестник ВАС РФ. 1996. N 7. С. 26.
2. Содержание права оперативного управления значительно уже права собственности. Лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления, владеет, распоряжается и пользуется им в пределах, очерченных требованиями закона, целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Значительно шире права по распоряжению переданным имуществом у собственника этого имущества. Собственник или орган, уполномоченный выступать от его имени, вправе во внесудебном порядке изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество казенного предприятия или учреждения и распорядиться им. Указанное право распространяется на все имущество учреждения, за исключением денежных средств <*>. Комментируемая статья и ГК РФ не устанавливают, в каких случаях собственник вправе изъять излишнее имущество. Поэтому возможна ситуация, когда при значительном увеличении имущества учреждения (за исключением денежных средств) собственник изымает лишнее имущество. Однако в том случае, если учреждение или казенное предприятие обратится в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных собственников органов об изъятии их имущества, бремя доказывания обстоятельств, содержащихся в п. 2 ст. 296 ГК, возлагается на этот орган в соответствии с п. 41 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8.
--------------------------------
<*> Так, в соответствии с п. 3 ст. 16 Закона о библиотечном деле в случае, если библиотека не обеспечивает необходимые условия для сохранности и доступности библиотечного фонда, отнесенного к памятникам истории и культуры, он может быть изъят и передан в состав другой библиотеки решением собственника фонда по представлению специально уполномоченного государственного органа по охране памятников истории и культуры.
Дополнительную особенность права оперативного управления составляет наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам как казенного предприятия, так и учреждения. При этом учреждение отвечает по своим долгам лишь в пределах находящихся в его распоряжении денежных средств, в то время как казенное предприятие - всем своим имуществом. В соответствии с п. 7 ст. 114 ГК РФ собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, если ответственность собственника предусмотрена ГК или учредительными документами юридического лица.
"Очевидно, нет препятствий к тому, чтобы указанное имущество, находящееся на отдельном балансе, стало дополнительным по отношению к денежным средствам объектом взыскания по долгам учреждения" <*>. "Данным имуществом учреждение самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности... объектом взыскания кредиторов учреждения здесь, следовательно, может быть любое имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное прежде всего для этих целей на отдельном балансе" <**>. Очень жаль, что эти положения не нашли четкого отражения в Гражданском кодексе.
--------------------------------
<*> Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 1995. С. 77.
<**> Там же. С. 77.
Собственник может наделить учреждение правом заниматься деятельностью, приносящей доходы, предусмотрев это в уставе (положении). Такой деятельностью, например, для музеев является производство изобразительной, печатной, сувенирной и другой тиражированной продукции с использованием изображений музейных предметов и музейных коллекций, зданий музеев, расположенных на территории музеев объектов. Такие доходы и приобретенное за счет них имущество учитываются на самостоятельном балансе и поступают в хозяйственное ведение учреждения.
К сожалению, ни в комментируемой статье, ни в ГК РФ не учтена имевшаяся в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г. регламентация правового режима доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества. А фраза "поступают в самостоятельное распоряжение учреждения" имеет различное толкование. В одних нормативных актах эта не совсем удачная формулировка считается основанием возникновения права собственности (например, положение о том, что образовательному учреждению принадлежит право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные за их счет объекты права собственности - п. 7 ст. 39 Закона об образовании). В других актах указанная формулировка признается основанием возникновения права оперативного управления. В частности, устанавливается, что имущество, приобретенное Госфильмофондом России за счет получаемых от собственной творческо-производственной деятельности доходов, в правовом отношении приравнивается к имуществу, закрепленному за Госфильмофондом России на праве оперативного управления - п. 16 Устава <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1634.
Нет единого мнения по поводу правовой природы названного субъективного права и среди ученых. По мнению одних, "если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения" <*>. Другие утверждают, что "такое имущество не может быть изъято у него без его согласия, по решению комитетов по управлению имуществом или других муниципальных или государственных органов (п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 17 сентября 1992 г.). Это правило по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения" <**>. "Характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно является правом хозяйственного ведения" <***>.
Постановление Пленума ВАС РФ от 17.09.1992 N 13 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности" утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". --------------------------------
<*> Гражданское право: Учебник. С. 357.
<**> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Садикова О.Н. М., 1997. С. 321.
<***> Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 1995. С. 77.
Учреждение - некоммерческое юридическое лицо, а потому собственник не имеет права на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении учреждения. Сказанное в полной мере соответствует абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ, поскольку указанная норма закрепляет право, а не обязанность собственника, и на практике данное правомочие широкого распространения не получило. Исходя из этого, следует признать несоответствующим ГК РФ положение о том, что при осуществлении учреждением деятельности, связанной с получением доходов, собственник получает право на часть дохода от использования закрепленных за ним объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением (п. 5 ст. 43 Закона об образовании), а заключенные на основании данной нормы договоры - ничтожными.
Согласно ГК РФ учреждение вправе быть учредителем других юридических лиц. Общественные объединения, в том числе учреждения, имеют право добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций (п. 2 ст. 121 ГК, п. 8 ст. 12 Закона об образовании, п. 1 ст. 14 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании).
Полагаем, что приведенные нормы применимы только к учреждениям, обладающим имуществом и на праве оперативного управления, и на праве хозяйственного ведения, и лишь в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. На учреждения - субъекты права оперативного управления - эти нормы не распространяются.
В соответствии с п. 4 ст. 66 ГК РФ для реализации права участвовать в хозяйственных обществах и товариществах учреждение должно получить согласие собственника. И здесь не имеет значения, какое имущество будет выступать в качестве вклада: движимое или недвижимое. В этом проявляется ограничение в содержании права хозяйственного ведения учреждения, что в полной мере соответствует абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК.
Для учреждения, участвующего в ассоциации, ГК РФ никаких ограничений в осуществлении им субъективного права не устанавливает. Подобная позиция представляется не совсем оправданной, поскольку в данном случае (так же, как и при создании хозяйственных обществ и товариществ) речь идет о прекращении права собственности, а в отдельных случаях о субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения. Участвуя в товариществе на вере, в акционерном обществе или обществе с ограниченной ответственностью, учреждение несет только риск потери вклада, участие же в обществе с дополнительной ответственностью и в ассоциации предполагает субсидиарную ответственность по обязательствам этих юридических лиц.
Вступление учреждения в ассоциацию (союз) в качестве нового участника может быть обусловлено ответственностью по обязательствам ассоциации (союза), возникшим до его вступления (п. 3 ст. 123 ГК). Независимо от основания прекращения членских отношений (на добровольной основе или в принудительном порядке) учреждение (как и другой участник ассоциации) несет субсидиарную ответственность по обязательствам ассоциации (союза) пропорционально своему взносу в течение двух лет с момента выхода (исключения). "Характер и пределы дополнительной ответственности членов ассоциации (союза) по долгам должны определяться в учредительных документах, в том числе с учетом имущественного положения юридических лиц - несобственников (унитарных предприятий и учреждений)" <*>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 181.
Среди ученых существует мнение, что в силу ст. 298 ГК учреждение вправе выступать в качестве арендодателя в отношении принадлежащего ему на праве оперативного управления имущества <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. Карповича В.Д. М., 1995. С. 110.
Поскольку содержание права оперативного управления учреждения осталось неизменным с 1961 г. и на практике заключение договора аренды в отношении имущества учреждений - достаточно распространенное явление (книжные киоски, буфеты и др.), постольку было бы целесообразно предоставить учреждению право с согласия собственника сдавать в аренду любое находящееся у него имущество (тем более что библиотеки, музеи предоставляют во временное пользование имеющиеся у них фонды, и это является одним из способов осуществления целей их деятельности) и указать на то, что арендные платежи остаются в распоряжении учреждения и направляются исключительно на поддержание технического состояния недвижимого имущества (подобное положение включено в п. 4 ст. 29 Закона о музеях) либо на реинвестирование основной деятельности (п. 2 ст. 45 Закона об образовании). Максимальный срок договора аренды можно установить в зависимости от свойств объекта <*>.
--------------------------------
<*> Еще А.В. Венедиктов отмечал, что проведение в жизнь полного запрета сдачи одним из государственных предприятий его оборудования другому оказалось неосуществимым; на основе действовавшего в то время законодательства и анализа арбитражной практики он доказал, что сдача излишнего оборудования в аренду вполне допустима (см.: Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 440. См. также: Корнеев С.М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 256).