Статья 4. Законы об общественных объединениях. Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются настоящим Федеральным законом, Гражданским кодексом Российской Федерации и другими законами об отдельных видах общественных объединений.

Особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений - профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, - могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом. Деятельность указанных общественных объединений до принятия специальных законов, а также деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируются настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федеральных законов от 19.07.1998 N 112-ФЗ, от 12.03.2002 N 26-ФЗ)
Комментарий к статье 4
1. Согласно Федеральному закону от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных данным Законом целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц. Под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.
Благотворительная деятельность осуществляется в целях:
социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы;
подготовки населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
оказания помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам;
содействия укреплению мира, дружбы и согласия между народами, предотвращению социальных, национальных, религиозных конфликтов;
содействия укреплению престижа и роли семьи в обществе;
содействия защите материнства, детства и отцовства;
содействия деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности;
содействия деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья граждан, а также пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан;
содействия деятельности в сфере физической культуры и массового спорта;
охраны окружающей природной среды и защиты животных;
охраны и должного содержания зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронения.
Направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических партий, движений, групп и кампаний благотворительной деятельностью не являются.
Законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции РФ, ГК РФ, Федерального закона N 135-ФЗ и принятых в соответствии с ним федеральных законов и законов субъектов РФ.
Содержащиеся в других законах нормы, регулирующие благотворительную деятельность, не должны противоречить Федеральному закону N 135-ФЗ.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные указанным Законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (с изм. от 21 марта 2002 г.) определяет гарантии, общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений РФ (далее - молодежные и детские объединения) на федеральном уровне в объеме целевого финансирования из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов РФ, выделяемых на эти цели.
Под государственной поддержкой молодежных и детских объединений понимается совокупность мер, принимаемых органами государственной власти РФ в соответствии с законодательством РФ в области государственной молодежной политики в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.
Приоритеты государственной молодежной политики определяются Президентом РФ в соответствии с федеральными законами.
3. Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ сказано в Федеральном законе от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ. Согласно данному Закону:
общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровно-родственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры;
семейные (родовые) общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, объединяемых по кровно-родственному признаку, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами;
территориально-соседские общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих (компактно и (или) дисперсно) на территориях традиционного расселения малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами;
союзы (ассоциации) общин малочисленных народов - межрегиональные, региональные и местные объединения общин малочисленных народов;
общины малочисленных народов независимо от видов их хозяйствования вправе добровольно объединяться в союзы (ассоциации) общин на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями) общин. Правоспособность союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации;
союзы (ассоциации) общин малочисленных народов являются некоммерческими организациями;
общины малочисленных народов - члены союза (ассоциации) общин малочисленных народов сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица;
союз (ассоциация) общин малочисленных народов не отвечает по обязательствам своих членов. Члены союза (ассоциации) общин малочисленных народов несут субсидиарную ответственность по обязательствам союза (ассоциации) в размере и порядке, предусмотренных учредительными документами союза (ассоциации).
Наименование союза (ассоциации) общин малочисленных народов должно содержать указание на основной предмет деятельности его (ее) членов с включением слова "союз" или "ассоциация".
4. Согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г.) политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
5. Профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Предметом регулирования Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (с изм. от 21 марта, 25 июля 2002 г.) являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций (далее - профсоюзы).
Закон устанавливает правовые основы создания профсоюзов, их права и гарантии деятельности, регулирует отношения профсоюзов с органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями, юридическими лицами и гражданами.
Все профсоюзы пользуются равными правами.
Каждый, достигший возраста 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих интересов, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов.
Это право реализуется свободно, без предварительного разрешения.
Граждане РФ, проживающие вне ее территории, могут состоять в российских профсоюзах.
Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории РФ, могут состоять в российских профсоюзах, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ.
Профсоюзы имеют право создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому, территориальному или иному учитывающему профессиональную специфику признаку - общероссийские объединения (ассоциации) профсоюзов, межрегиональные объединения (ассоциации) профсоюзов, территориальные объединения (ассоциации) организаций профсоюзов. Профсоюзы, их объединения (ассоциации) имеют право сотрудничать с профсоюзами других государств, вступать в международные профсоюзные и другие объединения и организации, заключать с ними договоры, соглашения.
6. Объединение работодателей - форма некоммерческой организации, основанная на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц).
Правовое положение объединений работодателей определяется Конституцией РФ, международными договорами РФ, Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей" и иными федеральными законами.
7. В соответствии со ст. 45 Закона РФ "О защите прав потребителей" (с изм. от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) граждане вправе объединяться на добровольной основе в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" и их уставами.
Общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в случаях, предусмотренных уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов), вправе:
участвовать в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), а также стандартов, устанавливающих обязательные требования в этой области, проектов законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг);
проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти, участвовать по поручению потребителей при проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей;
вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о мерах по повышению качества товаров (работ, услуг), снятию с производства, изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды;
участвовать совместно с федеральными органами исполнительной власти в осуществлении контроля за применением регулируемых цен;
вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в выпуске и реализации товаров (выполнении работ, оказании услуг), не соответствующих установленным требованиям к безопасности и качеству товаров (работ, услуг), а также в нарушении прав потребителей, установленных законами или иными правовыми актами РФ;
обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам, регулирующим отношения в области защиты прав потребителей;
обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).
8. В соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (с изм. от 22 ноября 2000 г., 21 марта 2002 г.) порядок создания, реорганизации либо ликвидации ассоциации (союза) садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, состав и компетенция ее органов управления, а также вопросы деятельности такой ассоциации (союза) регулируются Федеральным законом "О некоммерческих организациях", Федеральным законом "Об общественных объединениях", другими федеральными законами, учредительным договором и уставом ассоциации (союза).
9. Избирательное объединение - общественное объединение, а также его региональные и местные отделения, которые в соответствии с законодательством имеют право выдвигать кандидатов (Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. от 22 июня 1998 г.).
10. Туристы в целях реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий на основе общности интересов могут создавать общественные объединения в порядке, установленном законодательством РФ.
Деятельность объединения туристов может быть направлена на организацию и содействие развитию самодеятельного туризма, просвещение населения в сфере туризма, защиту прав и интересов туристов, формирование общественного мнения о деятельности организаций туристской индустрии и решение иных задач (Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ").
11. Научные работники вправе создавать на добровольной основе общественные объединения (в том числе научные, научно-технические и научно-просветительские общества, общественные академии наук) в порядке, предусмотренном законодательством РФ об общественных объединениях (Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике").
Общественные академии наук участвуют в координации научной и (или) научно-технической деятельности и действуют в соответствии со своими уставами и законодательством РФ.
Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ могут привлекать на добровольной основе общественные объединения научных работников к подготовке проектов решений в области науки и техники, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов к выполнению научных и научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета.
12. В целях единообразного применения законодательства об общественных объединениях и практического использования в работе Минюст России направило методическое письмо от 13 февраля 2001 г. N 08/1429-ЕС о практике применения законодательства об общественных объединениях территориальными органами Министерства юстиции РФ. Оно подготовлено на основе анализа применения территориальными органами Министерства юстиции РФ законодательства об общественных объединениях, а также с учетом судебной практики.
Анализ показал, что продолжают иметь место факты осуществления территориальными органами государственной регистрации политических общественных объединений, уставы которых в нарушение требований ст. 12.1 Федерального закона "Об общественных объединениях" в числе основных целей не содержат положений об участии в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участии в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участии в организации и деятельности указанных органов, в связи с чем они не могут быть признаны политическими общественными объединениями.
Эти же нарушения были выявлены Генеральной прокуратурой РФ при проверке исполнения территориальными органами Министерства юстиции РФ законодательства об общественных объединениях, что послужило одним из оснований для вынесения в адрес Министерства юстиции РФ представления.
В связи с этим территориальным органам при осуществлении государственной регистрации и контроля за соответствием деятельности межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, а также отделений общероссийских политических общественных объединений их уставным целям надлежит проверять соблюдение общественными объединениями положений ст. 12.1 в части закрепления в уставах их политической направленности, а также ст. 21 Федерального закона в части их обязательной регистрации.
Имеют место факты государственной регистрации (перерегистрации) территориальными органами отделений общественных объединений без учета требований ч. 6 ст. 21 Федерального закона, в частности непредставления в полном объеме учредительных документов, заверенных центральным руководящим органом общественного объединения, а также копии свидетельства о государственной регистрации общественного объединения, что вытекает из требований ч. 10 указанной статьи Закона (Новосибирская, Нижегородская области).
Анализ поступающей из территориальных органов информации по осуществлению контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям показывает, что часто территориальными органами выносятся повторные предупреждения по основаниям ст. 29 Федерального закона. По этим же основаниям территориальные органы обращаются в суды с исками о приостановлении деятельности общественных объединений в порядке ст. 42 Закона.
Однако следует учитывать, что основаниями для предъявления исков в суды о приостановлении деятельности общественных объединений в порядке ст. 42 после двух вынесенных предупреждений могут являться лишь выявленные при проверке нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов законодательства РФ.
Несвоевременное представление или непредставление общественным объединением органу юстиции информации о продолжении своей деятельности, решений руководящих органов и должностных лиц, годовых и квартальных отчетов о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы в порядке ст. 29 Федерального закона, не относятся к числу оснований, влекущих приостановление деятельности общественного объединения (Определения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июля 1998 г., от 6 октября 2000 г.).
Учитывая это, территориальным органам при применении ст. 42 Закона необходимо руководствоваться сложившейся судебной практикой.
Вместе с тем считаем необходимым указывать в предупреждениях наряду с выявленными нарушениями законодательства Российской Федерации общественными объединениями или совершением ими действий, противоречащих уставным целям, и невыполнение общественными объединениями вышеуказанных требований ст. 29 Федерального закона.
При применении ч. 9 ст. 29 Федерального закона при предъявлении исков в суды о признании общественных объединений прекратившими свою деятельность в качестве юридических лиц и об исключении их из Единого государственного реестра юридических лиц территориальным органам следует учитывать, что факты прекращения деятельности подлежат доказыванию в судебном порядке. Таковыми могут являться отсутствие обновленных сведений о продолжении деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, данных о руководителях, сведений из налоговых органов, кроме того, отсутствие решений руководящих органов за исследуемый трехлетний период (Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 22 августа 2000 г.).
Кроме того, анализ практики применения территориальными органами законодательства об общественных объединениях показывает, что ими практически не реализуется право обращения в органы прокуратуры о ликвидации общественного объединения и запрет на его деятельность, хотя такие основания имеются. За 1999 - 2000 гг. вынесено одно судебное решение по указанным основаниям (решение Владимирского областного суда от 19 декабря 2000 г. об удовлетворении иска прокурора о ликвидации общественной организации межрегиональной аудиторской палаты "Центр России").
Учитывая изложенное, в целях единообразного применения законодательства об общественных объединениях территориальным органам Министерства юстиции РФ необходимо более точно следовать требованиям Закона.