Статья 19. Порядок формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации формируются в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Комментарий к статье 19
Комментируемая статья является отсылочной, а основной набор норм, регулирующих порядок формирования ЦИК России и избирательных комиссий субъектов РФ, содержится в ст. ст. 21 - 23 Федерального закона об основных гарантиях.
И ЦИК России, и избирательные комиссии субъектов РФ являются государственными органами (ЦИК - федеральным, а региональные избиркомы - государственными органами соответствующих субъектов РФ), действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. Одинаков у них и срок полномочий - 4 года. Срок полномочий избирательной комиссии исчисляется со дня ее первого заседания при одновременном прекращении полномочий комиссии предыдущего состава (п. 3 ст. 28 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав..."). Если срок полномочий данных избирательных комиссий истекает в период избирательной кампании, то он продлевается до окончания этой избирательной кампании (такая ситуация сегодня возможна только при проведении досрочных выборов депутатов Государственной Думы в случае роспуска Государственной Думы Президентом РФ, т.к. очередные парламентские выборы должны всегда состояться в декабре, а обновление ЦИК и региональных избиркомов - в год выборов накануне, начиная с февраля). Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в одномандатных избирательных округах. Срок полномочий ЦИК предыдущего состава истек в марте 2003 г., и предстоящие парламентские выборы организует новый состав ЦИК.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов (такой состав был закреплен и предыдущим законодательством, а вот в 1993 г. ЦИК была сформирована в большем по численности составе - 21 член). Порядок формирования ЦИК призван обеспечить, с одной стороны, ее независимость от других государственных органов, а с другой - максимальный учет интересов регионов и различных политических сил страны.
Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами Государственной Думы. На практике, естественно, большие шансы имеют кандидаты, предложенные фракциями и депутатскими группами, правда, при этом от одного депутатского объединения в Государственной Думе может быть назначено не более одного представителя. Порядок назначения на должность членов ЦИК определен в гл. 24 Регламента Государственной Думы. Назначение производится на ближайшей ко дню истечения срока полномочий ЦИК сессии Государственной Думы. Предложенные кандидатуры подлежат обсуждению: депутаты вправе высказать по ним свое мнение (при этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов Государственной Думы), а кандидаты, в свою очередь, могут ответить на вопросы депутатов. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В случае выдвижения более пяти кандидатур проводится рейтинговое голосование, и назначенными при этом считаются первые 5 кандидатов, которые набрали наибольшее и достаточное число голосов. Назначение членов ЦИК оформляется постановлением Государственной Думы (члены ЦИК нынешнего состава, в частности, назначены Постановлением Государственной Думы от 12 февраля 2003 г. N 3617-III ГД).
Пять членов ЦИК России назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), которые направляют в Совет Федерации соответствующие решения. В целях обеспечения учета интересов всех российских регионов (что сделать весьма проблематично, поскольку субъектов РФ 89, а назначаемых членов ЦИК всего 5) Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике формирует списки кандидатур по группам субъектов РФ и доводит до сведения палаты свое заключение по предложенным кандидатурам. Голосование по назначению членов ЦИК также проводится с учетом этих списков кандидатур по группам субъектов РФ (процедура голосования достаточно сложна, предусматривает возможность голосования в два этапа и несколько туров). Назначение на должность членов ЦИК также оформляется постановлением Совета Федерации. Детально процедура назначения закреплена в гл. 27 Регламента Совета Федерации.
Пять членов ЦИК Российской Федерации назначаются Президентом РФ.
Таким образом, в формировании высшего избирательного органа, возглавляющего систему избирательных комиссий России, на паритетных началах участвуют глава государства и обе палаты Федерального Собрания. Как видим, в Российской Федерации из процесса формирования избирательных органов исключена судебная власть. В других государствах встречается и иной подход. Так, в формировании Высшего Избирательного Суда Бразилии определяющую роль играет именно судебная власть: трех из семи его членов избирает Верховный Федеральный Суд, двух - Высший Суд и еще двух - назначает Президент Бразилии из шести кандидатур адвокатов, представленных ему Верховным Федеральным Судом. Избирательные органы (избирательные суды) Бразилии функционируют в рамках судебной системы страны. Национальная избирательная комиссия Польши включает по три представителя Верховного Суда, Конституционного трибунала и Высшего Административного Суда (и на воеводском уровне избирательные комиссии формируются исключительно из членов судов соответствующего уровня). В Перу один из пяти членов Национального судебного совета по выборам избирается из числа судей Верховного Суда (действующих или в отставке). Центральная избирательная комиссия Республики Корея состоит из шести членов, двух из которых назначает Президент, двух - Национальное Собрание и еще двух - Верховный Суд. Председатель Австралийской избирательной комиссии обязательно является действующим либо бывшим членом Федерального суда Австралии.
Все члены ЦИК России должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.
Общий порядок формирования избирательных комиссий субъектов РФ, установленный в ст. ст. 22 и 23 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", конкретизирован в Постановлении ЦИК России от 21 июня 2003 г. N 13/110-4. Кроме того, федеративная природа российского государства предопределяет наличие самостоятельного пласта норм регионального законодательства, закрепляющего порядок формирования и статус избирательных комиссий субъектов РФ (свобода усмотрения регионального законодателя в этом вопросе максимально ограничена - основные положения закреплены все-таки в федеральном законодательстве). В одних субъектах РФ нормы об избирательных комиссиях содержатся в законах о выборах региональных органов государственной власти (законодательных (представительных) органов, президентов, губернаторов и пр.), в других регионах - в избирательных кодексах (Башкортостан, Алтайский край, Белгородская, Воронежская, Свердловская области и др.). А в некоторых субъектах РФ (Курганская, Московская области, г. Москва и др.) приняты специальные законы, посвященные избирательным комиссиям.
Региональные избирательные комиссии - также достаточно компактные коллегиальные органы, однако их численный состав установлен федеральным законодателем в виде шкалы - от 10 до 14 членов, конкретно же это устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации (например, в Москве и в Московской области городская и областная избирательные комиссии сформированы в предельно допустимом составе - 14 членов с правом решающего голоса).
Формирование избирательных комиссий субъектов РФ, так же как и ЦИК, осуществляется на паритетных началах органами законодательной и исполнительной власти, но уже регионального уровня - половина членов избирательной комиссии субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, другая половина - высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) региона. Императивное предписание о "половине" предопределяет нецелесообразность закрепления нечетного состава избирательных комиссий субъектов РФ во избежание возможных юридических коллизий (следовательно, региональные избирательные комиссии преимущественно должны формироваться в составе 10, 12 или 14 членов). Однако органы государственной власти субъектов РФ не полностью свободны в выборе кандидатур при назначении "своих" членов региональных избиркомов.
Прежде всего, избирательные комиссии субъектов РФ формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, общественных объединений. Поэтому как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, так и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) этого субъекта обязаны назначить не менее половины от назначаемого ими числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений:
а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе;
б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ.
В случае досрочного прекращения полномочий такого члена избирательной комиссии субъекта РФ вакантное место замещается по представлению той же политической партии, того же избирательного блока, если соответствующая кандидатура ею (им) представлена. В избирательную комиссию субъекта РФ может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока, и соответственно - политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение, избирательный блок не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии. В то же время закон не содержит запрета на предложение одной кандидатуры несколькими партиями, избирательными блоками или общественными объединениями (ст. 3 Закона г. Москвы "О Московской городской избирательной комиссии", например, допускает выдвижение общего кандидата в состав избирательной комиссии от двух и более организаций). В случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ право внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий сохраняется за избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в этих органах государственной власти последнего созыва, при этом должны соблюдаться те же пропорции при формировании избирательных комиссий.
Кроме того, как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, так и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) региона обязаны назначить не менее одного члена избирательной комиссии субъекта РФ на основе поступивших предложений ЦИК России (закрепление возможности федерального Центра в лице ЦИК участвовать в формировании региональных избиркомов является новеллой российского избирательного законодательства и свидетельствует об укреплении "избирательной вертикали", хотя очевидно, что такое участие не является определяющим - за ЦИК закреплено лишь право на предложение не более 20% состава избирательных комиссий). Закон также предписывает законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ при формировании региональных избирательных комиссий исходить из предложений представительных органов местного самоуправления и избирательной комиссии соответствующего субъекта РФ предыдущего состава (правда, в этом случае не закрепляется какое-либо квотирование для этих кандидатур).
Таким образом, исключительно по своему усмотрению региональные органы государственной власти могут назначить минимальное число членов избирательных комиссий субъектов РФ. Например, при формировании избирательной комиссии субъекта РФ предельно допустимой численности (14 членов) глава региона, обладая правом назначить 7 членов, самостоятельно может назначить в лучшем случае двух, поскольку не менее четырех членов он должен назначить по предложениям политических партий и избирательных объединений, а одного - по предложению ЦИК.
Предложение кандидатур в состав избирательной комиссии и назначение ее членов должны осуществляться исходя из того, что государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего состава комиссии.
Законом субъекта РФ должны быть установлены срок формирования избирательной комиссии и срок приема предложений по ее составу. При этом период, в который законодательный (представительный) орган государственной власти и глава региона принимают предложения, должен составлять не менее одного месяца (п. 8 ст. 22 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав..."). Указанные выше положения должны реализовываться в региональном законодательстве таким образом, чтобы процедура формирования нового состава комиссии по времени (включая период приема предложений по кандидатурам, оптимальные сроки их согласования и рассмотрения органами, осуществляющими их назначение) завершалась до дня истечения срока полномочий прежнего состава комиссии. Первое заседание сформированной комиссии должно состояться не ранее этого дня в пределах 15 дней после вынесения решения о назначении членов комиссии в правомочном составе (не менее 2/3). Вместе с тем если в силу неурегулированности в законодательстве субъекта РФ сроков совершения указанных процедур либо не согласованных по времени фактических действий уполномоченных органов власти возникает ситуация, при которой период после назначения членов комиссии в правомочном составе и до истечения установленного срока полномочий комиссии в прежнем составе превышает 15 дней, то в данном случае должны исполняться требования Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." о сроке полномочий комиссии. В этом случае первое заседание комиссии проводится также не ранее дня истечения установленного срока полномочий прежнего состава комиссии, даже при превышении 15-дневного срока после формирования ее нового состава.
Закон закрепляет гарантии на тот случай, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта или (и) высшее должностное лицо этого субъекта не назначают "свою" часть (или соответственно весь состав) региональной избирательной комиссии, а также если указанный орган государственной власти (или оба органа) на период формирования избирательной комиссии субъекта РФ отсутствует (в частности, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп.) <*> глава региона может быть отозван избирателями, отправлен в отставку в связи с выражением ему недоверия региональным парламентом, отрешен от должности Президентом РФ, признан судом недееспособным или ограниченно дееспособным и т.д., а законодательный (представительный) орган может самораспуститься либо быть распущенным главой региона или федеральным законом по установленной процедуре). В такой ситуации соответственно весь состав или часть состава избирательной комиссии субъекта РФ назначается ЦИК России. Закрепление данного правила обоснованно, поскольку организация и проведение общенациональных выборов на территории какого-либо субъекта РФ не должны находиться под угрозой срыва, а избирательные права граждан этого региона должны быть соблюдены и реализованы в полном объеме.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; Российская газета. 8 июля 2003 г.
Исходя из конституционного запрета принудительного труда (ч. 1, 2 ст. 37 Конституции РФ), закон закрепляет обязанность органа государственной власти, назначающего гражданина в состав избирательной комиссии субъекта РФ, получить письменное согласие указанного гражданина на вхождение в состав этой комиссии. Кроме того, данная норма призвана обеспечить стабильность и работоспособность избирательных комиссий, поскольку отказ части членов избирательных комиссий, назначенных без их предварительного согласия, от работы в составе комиссии может привести к тому, что состав комиссии окажется неправомочным.
В случае досрочного прекращения полномочий члена избирательной комиссии по предусмотренным законом основаниям (см. комментарий к ст. 25) орган, назначивший этого члена комиссии, в том же порядке обязан назначить нового члена комиссии вместо выбывшего не позднее чем в месячный срок, а в период избирательной кампании - не позднее чем через 10 дней со дня его выбытия (если он этого не сделает, нового члена комиссии с соблюдением установленных законом требований назначает вышестоящая избирательная комиссия) - п. 11 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...".