Статья 358. Принципы проведения таможенного контроля. 1. При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.

2. При выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками. При этом под риском понимается вероятность несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
Система управления рисками основывается на эффективном использовании ресурсов таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства Российской Федерации:
имеющих устойчивый характер;
связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах;
подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей;
затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.
3. Таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки.
4. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, определяет стратегию таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков.
5. В целях совершенствования таможенного контроля федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, сотрудничает с таможенными органами иностранных государств, заключает с ними соглашения о взаимной помощи.
6. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и другие таможенные органы в целях повышения эффективности таможенного контроля стремятся к взаимодействию с участниками внешнеэкономической деятельности, перевозчиками и иными организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их профессиональными объединениями (ассоциациями).
7. Таможенный контроль проводится исключительно таможенными органами в соответствии с настоящим Кодексом.
Комментарий к статье 358
Таможенный контроль - один из ключевых институтов таможенного права.
Под таможенным контролем понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ (ст. 11 ТК РФ). Таможенный контроль, наряду с таможенным оформлением, является одной из важнейших функций таможенных органов (ст. 403 ТК РФ).
Осуществляя таможенный контроль, таможенные органы обеспечивают соблюдение таможенного законодательства, принимают необходимые меры по защите прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций в сфере таможенного дела, взимают таможенные платежи, осуществляют в пределах своей компетенции валютный контроль, обеспечивают соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу и т.д.
Значение таможенного контроля обусловлено его нацеленностью на защиту основной конституционной ценности - прав и свобод человека, а также его непосредственной связью с проблемами национальной безопасности РФ.
Комментируемая статья посвящена принципам, т.е. общим началам, таможенного контроля. Отметим, что этого вопроса законодатель касался и ранее. Так, в ст. 14 ТК РФ закреплены следующие общие начала таможенного контроля:
1) все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному контролю в порядке и на условиях, которые предусмотрены ТК РФ;
2) при осуществлении таможенного контроля таможенные органы и их должностные лица не вправе устанавливать требования и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства или иными правовыми актами РФ;
3) требования таможенных органов, предъявляемые при осуществлении таможенного контроля, не могут служить препятствием для перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу и осуществления деятельности в области таможенного дела в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения соблюдения актов таможенного законодательства.
В комментируемой статье особого внимания законодателя удостоился принцип выборочности таможенного контроля, в соответствии с которым при проведении таможенного контроля российские таможенные органы используют, как правило, те его формы, которые являются достаточными для обеспечения соблюдения таможенного законодательства, иного законодательства РФ и международных договоров РФ, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы.
Неприменение других форм таможенного контроля либо освобождение от них не должно означать, что лица освобождаются от обязанности соблюдать предписания упомянутого законодательства и международных договоров.
Выбор форм таможенного контроля, перечисленных в ст. 366 ТК РФ, зависит от целого ряда факторов. Прежде всего таможенный контроль должен быть эффективным. Достижение поставленных перед ним целей должно быть соотнесено с расходами на его осуществление. Кроме того, таможенный контроль должен быть в максимальной степени "необременительным", "незаметным" для лиц, пересекающих таможенную границу, и для участников внешнеэкономической деятельности. При этом и первое и второе требования к современному облику таможенного контроля не должны помешать выполнению его важнейшей задачи - обеспечению соблюдения таможенного законодательства.
Добиться такой организации таможенного контроля призвана система управления рисками - одна из наиболее важных новелл ТК РФ 2003 г. При этом под рисками разумеются риски несоблюдения таможенного законодательства.
Система управления рисками призвана сконцентрировать основные ресурсы (людские, технические, финансовые и т.д.) таможенных органов на наиболее острых, проблемных направлениях таможенного контроля, к числу которых законодатель отнес направления, нацеленные на предотвращение:
а) нарушений законодательства, имеющих устойчивый характер (например, контрабанда наркотиков, трансграничное перемещение контрафактной продукции, декларирование недостоверной информации о таможенной стоимости товаров и т.п.);
б) нарушений, связанных с уклонением от уплаты таможенных платежей в значительных размерах;
в) нарушений, подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей (например, ввоз на таможенную территорию РФ иностранных товаров с нарушением запретов и ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности);
г) других нарушений, затрагивающих важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.
Таможенные органы в своей повседневной деятельности анализируют риски нарушения таможенного законодательств, определяя товары, транспортные средства, документы и лица, подлежащие проверкам в ходе таможенного контроля. Они же устанавливают необходимые объемы проверочных мероприятий в каждом конкретном случае.
ГТК России, систематизируя и обобщая информацию о рисках, поступающую от таможенных органов, формирует стратегию таможенного контроля.
Следует отметить, что положения комментируемой статьи о системе управления рисками заимствованы из Киотской конвенции. Для сравнения приведем три стандартных правила из главы 6 "Таможенный контроль" Генерального приложения к Киотской конвенции:
- "При выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками" (стандартное правило 6.3);
- "Таможенная служба применяет метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащих проверке, и степени такой проверки" (стандартное правило 6.4);
- "Таможенная служба принимает стратегию, базирующуюся на системе мер оценки вероятности несоблюдения законодательства, в целях поддержки системы управления рисками" (стандартное правило 6.5).
Эффективность таможенного контроля во многом зависит и от того, как организовано взаимодействие таможенных органов:
а) с таможенными органами иностранных государств;
б) с другими правоохранительными и контролирующими органами РФ;
в) с участниками внешнеэкономической деятельности, различными организациями, ассоциациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами.
Основной организационно-правовой формой такого взаимодействия являются различные договоры о сотрудничестве и взаимопомощи, одной из сторон которых являются таможенные органы.
Нормативно-правовую базу сотрудничества таможенных органов со своими иностранными коллегами составляют многочисленные соглашения, заключаемые:
а) на межправительственном уровне (например, Соглашение между Правительством Турецкой Республики и Правительством РФ о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах (Анкара, 16 сентября 1997 г.) <*>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах (Мадрид, 14 июня 2000 г.) <**>;
--------------------------------
<*> Таможенные ведомости. 1997. N 12.
<**> БМД. 2001. N 5.
б) на межведомственном уровне - между таможенными ведомствами России и иностранных государств (например, Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве таможенных служб в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Москва, 8 июля 1994 г.) <*>.
--------------------------------
<*> Соглашение опубликовано не было.
Сотрудничество таможенных органов с иными правоохранительными и контролирующими органами РФ регулируется ст. 411 ТК РФ. Кроме того, между государственными органами могут заключаться соглашения о взаимодействии и сотрудничестве (или совместными приказами утверждаться положения о взаимодействии и координации деятельности (например, Положение о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны водных биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла, утвержденное Приказом ФПС РФ N 319, МВД РФ N 827, МИД РФ N 30613/гс, МНС РФ N БГ-3-11/325, МПР РФ N 172, Минфина РФ N 97н, Минэкономики РФ N 1, Госкомрыболовства РФ N 223, ГТК РФ N 785, ФСБ РФ N 465, ФСНП РФ N 278, ЦБ РФ N ОД-212 от 14 ноября 2000 г.) <*>.
--------------------------------
<*> Правовой акт опубликован не был.
Взаимодействие и координация деятельности с участниками ВЭД и организациями, содействующими осуществлению внешнеэкономической деятельности, также могут строиться ГТК России на договорной основе (например, Соглашение о сотрудничестве между ГТК России и Национальной ассоциацией таможенных брокеров (поверенных <*>). В соответствии с Приказом ГТК России от 26 марта 2001 г. N 303 "О практике таможенного администрирования в отношении крупных плательщиков" <**> для обеспечения взаимодействия при применении централизованного порядка уплаты крупным плательщиком таможенных платежей заключается трехстороннее соглашение с участием регионального таможенного управления (таможни), крупного плательщика и его таможенного брокера.
--------------------------------
<*> Таможенные ведомости. 1997. N 5.
<**> БНА. 2001. N 17.
В п. 7 (последнем) комментируемой статьи сформирован принцип проведения таможенного контроля, который по своему значению никак не должен был оказаться в конце статьи. Речь идет о принципе, в соответствии с которым никто, кроме таможенных органов, не вправе проводить таможенный контроль, и при этом ТК РФ является нормативной основой таможенного контроля.
Таким образом, полномочиями по таможенному контролю наделяются только таможенные органы, которыми в соответствии с п. 1 ст. 402 ТК РФ являются:
1) ГТК России;
2) региональные таможенные управления;
3) таможни;
4) таможенные посты.
Таможенные органы в силу п. 2 ст. 411 ТК РФ вправе допускать выполнение отдельных действий, относящихся к их компетенции, другими государственными органами, если это предусмотрено ТК РФ или иными федеральными законами. Комментируемый принцип исключает возможность передачи полномочий по таможенному контролю какому бы то ни было государственному органу.