Статья 1. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
Комментарий к статье 1
1. Право гражданина на свободу передвижения является одним из основополагающих прав человека. На момент принятия Закона данное право было закреплено в ст. 42 Конституции РФ от 12 апреля 1978 г. В настоящее время данное право предусмотрено ст. 27 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Также оно закреплено в ст. 13 Всеобщей Декларации Прав Человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и в ст. 12 "Международного пакта о гражданских и политических правах", подписанного СССР 18 марта 1968 г., ратифицированного Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII и вступившего в силу для СССР 23 марта 1976 г.
Уже после принятия Закона Российская Федерация 26 мая 1995 г. подписала Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, ратифицированную Федеральным законом от 4 ноября 1995 г. N 163-ФЗ, вступившую в силу для России 11 августа 1998 г., которая предусматривает право граждан на свободу передвижения в ст. 22. Кроме того, 28 февраля 1996 г. Россия подписала Протокол N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированный Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ, вступивший в силу для России 5 мая 1998 г., предусматривающий право на свободу передвижения в ст. 2.
2. Свобода передвижения в конституционном праве понимается как совокупность нескольких прав, а именно: право на свободу передвижения в пределах территории государства, право на выбор места жительства на территории государства, а также право покидать территорию государства и возвращаться обратно. Комментируемый Закон регулирует лишь право на свободу передвижения и выбор места жительства на территории Российской Федерации. Право граждан России на выезд за пределы России и возвращение обратно регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ (в ред. от 30 июня 2003 г.) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". До вступления указанного Закона в силу действовал Закон СССР от 20 мая 1991 г. N 2177-1 "О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик граждан СССР".
Право на свободу передвижения включает в себя возможность беспрепятственно, по своему усмотрению, перемещаться на территории Российской Федерации, без получения каких-либо особых разрешений и предписаний, любым видом транспорта или иным способом.
3. Право на выбор места жительства и места пребывания является отражением естественного состояния человека, при котором он осознает свою внутреннюю свободу на перемену места жительства и пребывания по своему усмотрению, а государство не устанавливает ограничений и препятствий в его реализации. Право на выбор места жительства и пребывания тесно связано с понятием "место жительства и пребывания", что является предметом подробного рассмотрения в комментарии к ст. 2 Закона.
4. Положение Закона о том, что ограничение права граждан на свободу передвижения допускается только на основании закона, корреспондирует положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ст. 3, 4 Протокола N 4, ст. 29 Всеобщей Декларации Прав Человека и соответствующим положениям других указанных выше международных правовых актов о правах человека.
5. В части 3 ст. 55 Конституции РФ указано, что под законом, ограничивающим данное право, следует понимать исключительно федеральный закон, но не закон субъекта Федерации. Это вытекает также и из п. "в" ст. 71 Конституции, согласно которому регулирование (а значит, и ограничение) прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации.
На недопустимость расширительного толкования термина "закон" в этой статье указывал Конституционный Суд РФ <*>.
--------------------------------
<*> См.: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
В то же время регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства, а также ответственность за нарушение этого учета (см. комментарии к ст. 3, 10 Закона) относятся к сфере административного и административно-процессуального законодательства, которое п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции России относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, субъекты Российской Федерации имеют право издавать правовые акты по вопросам регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства при условии, что они не налагают каких-либо ограничений на конституционное право граждан на свободу передвижения и не противоречат закону и принятым в соответствии с ним федеральным нормативным актам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
Следует отметить, что субъекты Российской Федерации достаточно активно пользуются указанным правом. Среди субъектов, принявших такие нормативные акты, можно указать г. Москву и Московскую область <*>, Краснодарский край <**>, Мурманскую область <***> и др.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства г. Москвы и Правительства Московской области от 30 марта 1999 г. N 241-28 (в ред. от 5 февраля 2002 г.) "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области".
<**> См.: Закон Краснодарского края "О временном порядке регистрации и снятии граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства на территории Краснодарского края".
<***> См.: Постановление Правительства Мурманской области от 23 января 2003 г. N 18-ПП "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета на территории Мурманской области".
В то же время субъектам Российской Федерации не всегда удается удержаться в рамках указанных выше требований, о чем свидетельствуют судебные акты Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации (см. комментарии к ст. 2 и 3 Закона).
6. Кроме требования к форме акта, ограничивающего комментируемое право (федеральный закон), Конституция содержит также и закрытый перечень оснований для такого ограничения. Статья 55 Конституции, которая фактически дублирует положения международных актов о правах человека, устанавливает в качестве таких оснований исключительно такие цели, как защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Комментируемый Закон конкретизирует такие основания применительно к праву на свободу передвижения в ст. 8.
7. По общему правилу, предусмотренному ч. 3 ст. 62 Конституции России, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Аналогичное положение в отношении права на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства иностранных граждан и лиц без гражданства содержит и ч. 3 ст. 1 Закона.
8. Правовое положение иностранных граждан <*> в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ). (Ранее на территории России действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-X "О правовом положении иностранных граждан в СССР" <**>). Статья 11 этого Закона гарантирует иностранным гражданам свободу передвижения на территории России, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение. Открытый Перечень таких территорий, организаций и объектов предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 754. Помимо общих ограничений (территории ЗАТО, приграничная полоса и т.д.), этот Перечень включает в себя и конкретные населенные пункты или географические зоны <***>, перечисленные в Постановлении Правительства РФ от 4 июля 1992 г. N 470 "Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан". Разрешения на посещение таких территорий и объектов выдаются органами ФСБ (п. "р" ст. 12 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности").
--------------------------------
<*> Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" его действие распространяется и на лиц без гражданства.
<**> Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 26. Ст. 836.
<***> Например, г. Комсомольск-на-Амуре, южная часть острова Новая Земля и др.
9. Статья 27 Конституции РФ, устанавливая право на свободу передвижения, распространяет его лишь на тех, кто "законно" находится на территории Российской Федерации. Законность нахождения на территории России любого ее гражданина не требует доказательств. Что касается иностранных граждан, то в силу ст. 5, 6, 8 Закона N 115-ФЗ иностранный гражданин считается законно находящимся на территории Российской Федерации лишь при наличии у него визы - на срок действия визы (или на срок девяносто дней - при наличии у гражданина права на безвизовый въезд в Россию), разрешения на временное проживание либо вида на жительство.
10. Иностранные граждане, которые не имеют законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации либо утратили их, подвергаются депортации, т.е. принудительной высылке из Российской Федерации, которая осуществляется органами внутренних дел (ст. 2, 31 Закона N 115-ФЗ). Депортация не может рассматриваться как ограничение права на свободу передвижения, т.к. в силу ст. 27 Конституции РФ это право не распространяется на лиц, не имеющих законных оснований для нахождения на территории России.
11. Иностранные граждане подлежат регистрационному учету, ведущемуся органами внутренних дел, в порядке, предусмотренном гл. III Закона N 115-ФЗ. Исключением являются граждане, пользующиеся дипломатическими привилегиями и иммунитетом (их регистрация производится Министерством иностранных дел), а также члены официальных делегаций, моряки, члены экипажей воздушных судов и т.п.
За нарушение правил регистрационного учета, а также за совершение иных административных правонарушений иностранный гражданин может быть подвергнут административному выдворению, т.е. принудительному и контролируемому перемещению (либо контролируемому самостоятельному выезду) через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации по решению суда (ст. 3.10, 18.8 КоАП РФ, ст. 34 Закона N 115-ФЗ). Таким образом, в отличие от российских граждан, для иностранных граждан отсутствие регистрации может служить основанием для ограничения их прав и свобод, а именно права на свободу передвижения, а также на личную свободу и неприкосновенность.
12. Особой категорией иностранных граждан являются беженцы, т.е. лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или не могут или не желают вернуться в страну своего обычного местожительства.
Правовое положение таких лиц регулируется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 (в ред. от 30 июня 2003 г.) "О беженцах" <*>. Особенность правового положения этой категории иностранных граждан заключается в том, что они, как и члены их семей, получают право законно находиться на территории России с момента получения статуса беженца либо с момента обращения с ходатайством о получении такого статуса.
--------------------------------
<*> Российская газета. N 126. 3 июня.
Кроме общего для всех иностранных граждан регистрационного учета в органах внутренних дел беженцы подлежат также учету в органах исполнительной власти по миграционной службе.