АКТ ОТМЕНЕН, НО ДЕЛО ЕГО ЖИВЕТ

В. ЛУШНИКОВ
Виктор Лушников, заместитель начальника Управления конституционных основ административного права секретариата Конституционного Суда РФ.
Проблема судебной проверки законности нормативных актов остается животрепещущей. Однако до последнего времени оставался нерешенным вопрос о том, следует ли продолжать производство по делу, если нормативный акт утратил силу в процессе его проверки. О том, как, по мнению КС РФ, должна быть решена эта проблема, пойдет речь в настоящей статье.
Практика судов
Проблема судебной защиты граждан от незаконных нормативных актов остается актуальной и в связи с тем, что нередко суды прекращают производство по делу на том основании, что оспариваемый акт утратил силу.
По мнению Г.А. Жилина, рассматривавшего эту проблему еще в рамках прежнего ГПК РСФСР, существующая в судебной практике точка зрения о недопустимости обжалования нормативных актов, если к моменту обращения в суд они отменены издавшим их органом, не учитывает требований гражданского процессуального законодательства <*>.
--------------------------------
<*> См.: Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 165.
Однако сложившаяся практика свидетельствует о том, что суды прекращают производство по делу не только когда оспариваемый нормативный акт утратил силу к моменту обращения в суд, но и когда он отменен принявшим его органом во время рассмотрения дела. Права граждан, нарушенные в период действия отмененного нормативного правового акта, часто остаются, таким образом, не защищенными.
В связи с этим ряд граждан обратились в КС РФ, предметом рассмотрения которого стали п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 ГПК РФ во взаимосвязи с его ст. 253 в той части, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они являются основанием для прекращения производства по делу об оспаривании нормативных правовых актов в случае, если после подачи заявления заинтересованного лица в суд оспариваемый акт признается принявшим его органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом утратившим силу.
Позиция КС РФ
Принимая Определение от 12.05.2005 N 244-О по жалобам граждан Л.А. Вихровой, Е.И. Каревой и В.Н. Масловой, КС РФ исходил из следующего.
В настоящее время производство по делам о признании нормативных правовых актов не действующими полностью или в части осуществляется судами общей юрисдикции по правилам главы 24 ГПК РФ с учетом как общих положений, относящихся к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений (глава 23), так и общих правил искового производства.
Одним из конституционно значимых принципов, присущих гражданскому судопроизводству, является принцип диспозитивности, который означает, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, имеющих возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом; конституционный принцип состязательности предполагает такое построение судопроизводства, при котором правосудие (разрешение дела), осуществляемое только судом, отделено от функций спорящих перед судом сторон; при этом суд обязан обеспечивать справедливое и беспристрастное разрешение спора, предоставляя сторонам равные возможности для отстаивания своих позиций, и потому не может принимать на себя выполнение их процессуальных функций.
Вместе с тем, как указал КС РФ в Постановлении от 16.07.2004 N 15-П по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 59 АПК РФ, принцип диспозитивности, значимый и при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, может быть ограничен в силу специфики публично-правового спора, но только в тех случаях, когда природа спорного публичного правоотношения не предполагает возможность свободного распоряжения субъективным материальным правом.
Так, ГПК РФ устанавливает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246); обязанности по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений, распределены иным, нежели для дел искового производства, образом (ст. 249); отказ от своего требования лица, обратившегося в суд, не влечет за собой прекращение производства по делу. А признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252).
Суд не может быть связан и ходатайством органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, о прекращении производства по делу лишь на том основании, что в процессе рассмотрения дела этот акт утратил силу. Безусловное следование суда заявленному заинтересованным лицом (органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт) ходатайству, которое, как свидетельствует сложившаяся правоприменительная практика, может преследовать определенный процессуальный интерес, связанный с достижением данным заинтересованным лицом (органом) в судебном процессе желаемого для себя исхода дела путем прекращения производства по нему, означало бы недопустимое ограничение самостоятельности суда как носителя судебной власти при осуществлении правосудия, независимости и подчинения судей только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 10, ч. 1 и 2, ст. 118, ст. 120 Конституции РФ). В силу принципа самостоятельности судебной власти суд не может быть лишен необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий.
Прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу.
Утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (ст. 13 ГК РФ). Поэтому суд, имея в виду, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, приоритетные задачи судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан при оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела не может быть связан этим фактом.
Применительно к конституционному судопроизводству такой подход закреплен в ч. 2 ст. 43 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Сформулированное в названной норме - исходя из конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве - правило, предполагающее возможность прекращения судом производства по делу в связи с утратой оспариваемым нормативным правовым актом юридической силы, за исключением случаев, когда имеются основания полагать, что соответствующим нормативным правовым актом нарушены права и свободы, соотносится и с основными принципами и задачами гражданского судопроизводства.
При принятии решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта суд должен руководствоваться ст. 253 ГПК РФ с учетом правовых позиций КС РФ, выраженных в Постановлениях от 18.07.2003 N 13-П по делу о проверке конституционности ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и от 27.01.2004 N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 27, 251 и 253 ГПК РФ.
В итоге КС РФ пришел к выводу, что положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.
И вновь об административном производстве
Уместно напомнить, что дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов - вне связи с рассмотрением дел об оспаривании вынесенных на основе таких актов правоприменительных решений органов публичной власти и должностных лиц, как следует из ст. 71 (п. "о"), 72 (п. "к" ч. 1), 118 (ч. 2), 120, 126 и 127 Конституции РФ, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства. Между тем в настоящее время элементы административного судопроизводства инкорпорированы в ГПК РФ, который, говоря о задачах гражданского судопроизводства (ст. 2), ничего не говорит о задачах административного судопроизводства, хотя и частично регулирует его.
Поэтому в ходе осуществления судебной реформы Федеральному Собранию надлежит привести правовое регулирование, обеспечивающее судебную проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями Конституции РФ о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства и с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
ЭЖ-Юрист, 2005, N 45