ГРАНИЦЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ЗАКРЕПЛЕНИЕ ИХ НА МЕСТНОСТИ (Журнал российского права, 2005, n 7)

И ЗАКРЕПЛЕНИЕ ИХ НА МЕСТНОСТИ
(НА ПРИМЕРЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
О.В. ГРИШИНА
Гришина Оксана Викторовна - консультант Комитета по законности, вопросам власти и общественных связей Московской областной Думы, аспирантка ИЗиСП.
В соответствии с переходными положениями Федерального закона N 131-ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> в целях организации местного самоуправления на территории Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были до 1 марта 2005 г. установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района. Допускается их утверждение в виде картографического описания, но при этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В федеральном законодательстве понятие "граница муниципального образования" не содержится. В Земельном кодексе <*> Российской Федерации используется близкий по содержанию термин - "черта городских и сельских поселений", которая представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий, и проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации. Указанный термин отражает в основном проектно-планировочные, землеустроительные, градостроительные, природоохранные и другие характеристики территорий и в меньшей мере их правовые признаки.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Как отмечает А.Н. Дементьев, "граница территории муниципального образования" является в основном термином, устанавливающим административно-правовые характеристики территории муниципального образования - границы, в пределах которых реализуются полномочия органов местного самоуправления, образуемых населением соответствующей территории муниципального образования <*>.
--------------------------------
<*> См.: Аналитический вестник N 7(227) Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Реформирование территориальных основ местного самоуправления. Анализ переходных положений новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 2004.
Понятие "граница муниципального образования" дается в Законе Московской области "О порядке установления и изменения границ муниципальных образований в Московской области", в соответствии с которым под границей муниципального образования понимается линия, определяющая пределы территории муниципального образования, отображенная на картах (планах) и закрепленная на местности межевыми знаками. Граница муниципального образования устанавливается, как правило, по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам. То есть граница муниципального образования определяется для того, чтобы установить территорию, на которой осуществляется местное самоуправление, обеспечиваются социально-экономические условия, необходимые для его осуществления и реализации переданных органам местного самоуправления муниципальных образований отдельных государственных полномочий.
Нужно также отметить, что границы некоторых муниципальных образований Московской области установить пока не представляется возможным, поскольку до настоящего времени не определены границы между двумя субъектами Российской Федерации - Московской областью и городом Москвой. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Границы между субъектами РФ должны быть утверждены Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Работа по уточнению границ между Москвой и областью ведется с 90-х годов прошлого века. Существующие границы города Москвы были установлены в 1995 году Москомземом в соответствии с нормативно-правовыми актами действовавших на то время высших органов власти, но не были согласованы с Московской областью. Для согласования этих границ была создана совместная рабочая группа, в которую вошли представители органов государственной власти Московской области и города Москвы, и с 1999 года работа по уточнению территориальной принадлежности земель ведется непрерывно. Однако многие пограничные споры не разрешены: по аэропортам Шереметьево и Внуково, территориям города Щербинки, поселка Некрасовки и района Куркино, Зеленограда, а также деревни Толстопальцево, в которой несколько домов приписано к городу Москве, хотя их коммуникации относятся к Московской области <*>. Городу Долгопрудному хотят вернуть пруды, когда-то отошедшие к Москве, в городе Химки считают незаконной "прирезку" к столице более чем двух тысяч гектаров земли, а Одинцовский район спорит о принадлежности десяти гектаров леса. На территории Ленинского района расположен совхоз Московский, который должен был платить налог на землю в Московскую налоговую инспекцию, поскольку в Москве посчитали, что часть совхозной земли принадлежит городу. Только всего лишь у семи районов Подмосковья разрешены все вопросы по границам с городом Москвой.
--------------------------------
<*> См.: Ермакова М. Пограничный конфликт. Москва и Подмосковье готовы вместе строить дороги, а где провести границу, по-прежнему не могут договориться // РГ. 2005. 16 февр.
Председатель Мосгордумы В.М. Платонов считает, что "раньше земля была ничья, но теперь ее стоимость очень высока, и это заставляет нас как можно скорее урегулировать все территориальные споры. Вся работа по установлению границ должна быть основана на компромиссах и снятии спорных вопросов" <*>.
--------------------------------
<*> Марзинова С. Пограничный компромисс найден. Решить территориальные споры между Москвой и областью помогут депутаты // Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. 18 февр.
Однако, как указывалось выше, до настоящего времени остается неразрешенным вопрос по поводу принадлежности международного аэропорта "Шереметьево". Московская городская Дума приняла Закон г. Москвы <*>, согласно которому часть территории Московской области, занимаемая международным аэропортом "Шереметьево", включена в границы г. Москвы, и аэропорт зарегистрирован и поставлен на налоговый учет в г. Москве. Московская областная Дума считает, что этот Закон противоречит законодательству Российской Федерации. Осуществленное Московской городской Думой одностороннее изменение границы с Московской областью противоречит ч. 3 ст. 67 Конституции РФ и нарушает закрепленную ст. 73 Конституции РФ полноту государственной власти Московской области, которой она обладает как субъект Российской Федерации на своей территории. Направленное Генеральному прокурору Российской Федерации В.В. Устинову Обращение Мособлдумы "Об опротестовании закона города Москвы "О территориальном делении города Москвы" <**> также не повлияло на разрешение спорного вопроса и установление границ между двумя субъектами Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Закон г. Москвы от 5 июля 1995 г. N 13 - 47 "О территориальном делении города Москвы".
<**> Принято решением Московской областной Думы от 2 октября 2002 г. N 14/31.
Как уже отмечалось, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации должны установить границу муниципальных образований в виде картографического описания, однако в действующем федеральном законодательстве не содержится ни определения картографического описания, ни требований к его содержанию, форме и порядку составления, поэтому оно может быть выполнено с учетом сложившейся практики в каждом субъекте Российской Федерации.
В соответствии с Законом Московской области "О порядке установления границ муниципальных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района" <*> под картографическим описанием границ муниципального образования понимается план (карта) границ муниципального образования с приложением отраженных в текстовой форме сведений о границах муниципального образования, а также описания ориентиров местности, по которым проходят границы муниципального образования.
--------------------------------
<*> См.: Ежедневные новости. Подмосковье. 2004. 12 мая.
Чтобы установить границы муниципальных образований, помимо текстовых сведений о границах необходимо также представить документ - план (карту), отображающий в графической форме местоположение, размер и границы муниципального образования, а также представить перечень населенных пунктов, входящих в состав городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района с указанием численности населения в каждом населенном пункте, а также наименования и расстояния до населенного пункта, который может являться административным центром сельского поселения, муниципального района с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры. Для муниципального района необходимо составить перечень городских и (или) сельских поселений, входящих в состав его территории.
Инициаторами установления или изменения границы могут выступать члены местного сообщества, органы местного самоуправления, губернатор Московской области и Московская областная Дума. При этом обязательно учитываются мнение населения, принцип равноправия муниципальных образований, социально-экономические последствия установления и изменения границ, а также исторические и местные традиции.
В соответствии с Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации <*> вся территория Российской Федерации, включая территории субъектов Российской Федерации, внутренние воды и территориальное море, делится на кадастровые округа. Кадастровым округом является часть территории Российской Федерации, в границах которой осуществляется ведение государственного реестра земель кадастрового округа. Кадастровый округ включает в себя территорию субъекта Российской Федерации, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. В свою очередь, территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровый район - это часть территории кадастрового округа, в пределах которой осуществляется государственный кадастровый учет земельных участков и ведение государственного реестра земель кадастрового района. Кадастровый район включает в себя, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации. В свою очередь, территория кадастрового района делится на кадастровые кварталы. Кадастровый квартал является наименьшей единицей кадастрового деления территории кадастрового района и включает в себя небольшие населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории. В Московской области территория административно-территориальной единицы совпадает с территорией муниципального образования. Поэтому территорию муниципального образования можно приравнять к территории кадастрового района, и в соответствии с этим производить описание границ муниципальных образований.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам".
Также необходимо составить план (карту) на бумажном носителе, отображающий в графической форме границу территории муниципального образования и все существующие на настоящий момент границы муниципального образования с указанием узловых и поворотных точек.
Узловой точкой границы муниципального образования является точка прохождения границ трех и более кадастровых районов на территории муниципального образования. Если граница одного муниципального образования соприкасается с другим муниципальным образованием или одно муниципальное образование расположено внутри другого муниципального образования, то за узловую следует принимать точку, характерную для обоих муниципальных образований. На плане (карте), отображающем в графической форме границы муниципального образования, должны быть пронумерованы все узловые точки. Нумерация узловых точек является сквозной. За узловую точку N 1 муниципального образования принимается узловая точка, имеющая наименьшее значение. Точка N 2 присваивается следующей в порядке возрастания узловой точке кадастрового района.
В соответствии с Приказом Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Московской области от 24 августа 2001 г. N 45 "Об описании границ между кадастровыми округами и внесении изменений в Приказ Мособлкомзема от 21.08.2001 N 43" утверждена схема расположения кадастровых районов, в соответствии с которой каждому кадастровому району присваивается необходимое количество узловых точек. После того как пронумерованы узловые точки, необходимо пронумеровать поворотные точки. Поворотной точкой границы кадастрового района считается точка прохождения двух разнонаправленных частей границы. Номера поворотным точкам присваиваются в последовательном порядке по часовой стрелке в порядке возрастания. Если в состав муниципального образования - муниципальный район - входят муниципальные образования - городские и сельские поселения, то производится описание границ как городских и сельских поселений, так и муниципального района.
Текстовое описание границ муниципального образования составляется по узловым и поворотным точкам. Сведения о границе муниципального образования должны позволить определить положение на местности границы относительно однозначно понимаемых и отражаемых на плановых материалах элементов местности. Если граница муниципального образования проходит по базисам кадастрового деления (крупные линейные природные объекты (живые урочища), просеки в лесу, железные, автомобильные дороги, наземные трубопроводы, улицы, проезды), то координаты узловых и поворотных точек не определяются и не указываются.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г. Это означает, что границу муниципального образования необходимо установить на местности, а для этого нужно провести межевание территории муниципального образования.
Межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади <*>. Под межеванием земель также можно понимать вынос проекта черты муниципального образования и установление на местности точного положения границ муниципального образования и закрепление узловых и поворотных точек границ межевыми знаками <**>.
--------------------------------
<*> См.: Инструкция по межеванию земель. Утверждена Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 8 апреля 1996 г.
<**> См.: Гладкий В.И. Кадастровые работы в городах. Новосибирск: Наука, 1998. С. 72.
Межевание земель выполняют проектно-изыскательские организации, а также граждане и юридические лица, получившие в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ.
До межевания территории необходимо произвести подготовительные работы, включающие сбор и анализ имеющихся исходных материалов. После этого следует полевое обследование с целью проверки сохранности пунктов опорной межевой сети (ОМС), определения наиболее оптимальной технологии работ и размещения пунктов ОМС, результаты которого отражаются на ранее изготовленном чертеже границ земельного участка - территории муниципального образования.
Межевание земель выполняют как в общегосударственной, так и в местных и условных системах координат. При этом должна быть обеспечена надежная связь местных и условных систем координат с общегосударственной системой. Основой межевания земель служат пункты ОМС, которые являются исходными для закрепления на местности выбранной местной или условной системы координат и последующей ее привязки к общегосударственной системе координат, оперативного восстановления утраченных межевых знаков и решения других задач государственного земельного кадастра и землеустройства. Расположение пунктов ОМС должно обеспечивать быстрое и надежное восстановление на местности положения всех межевых знаков.
Для того чтобы обозначить границы муниципального образования на местности, необходимо закрепить межевые знаки. В зависимости от назначения и типа их закрепления на местности различают:
- пункты ОМС, закрепляемые на долговременную (не менее пяти лет) сохранность;
- межевые знаки, закрепляемые на поворотных точках границ с использованием недорогих материалов;
- границы по "живым урочищам" (рекам, ручьям, водотокам, водоразделам и т.д.);
- границы, совпадающие с линейными сооружениями (заборами, фасадами зданий, элементами дорожной сети и т.д.);
- пропаханные линии суходольных границ.
При размещении пунктов ОМС необходимо, чтобы они располагались равномерно по территории населенных пунктов с плотностью для земель городов и поселков не менее четырех на один квадратный километр, а для земель сельских населенных пунктов и пригородных зон, в том числе для земель, предоставленных для ведения личного подсобного и дачного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, - не менее четырех на населенный пункт, дачный поселок, садоводческое товарищество. Пункты ОМС могут не совпадать с межевыми знаками границ земельного участка, их следует размещать на местности с учетом доступности для геодезических определений при восстановлении положения утраченных межевых знаков и защищенности от разрушений в результате хозяйственной деятельности и природных явлений, а также по возможности на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Межевые знаки размещают на всех поворотных точках границы земельного участка, кроме границ, проходящих по "живым урочищам" и линейным сооружениям, совпадающим с границами земельного участка.
На пунктах ОМС в качестве знаков применяются: бетонные пилоны, бетонные монолиты, железные трубы, отрезки рельса с приваренной вверху пластинкой для надписи и деревянные столбы. Бетонные пилоны и монолиты закладываются на глубину 80 сантиметров. Пункты ОМС окапывают по окружности канавами и над центром насыпают курган высотой 0,1 метра.
В качестве межевых знаков используют деревянные колья, железные штыри и трубы, забитые в грунт. Железобетонными и металлическими знаками закрепляются, как правило, все поворотные точки границ, а деревянные знаки устанавливаются на прямолинейных участках границы в пределах прямой видимости, но не реже чем через 400 - 500 метров друг от друга. При установке межевой знак ориентируют таким образом, чтобы его лицевая сторона с надписями была обращена к следующему межевому знаку при движении по границе по ходу часовой стрелки.
Установка вышеперечисленных окопанных межевых знаков способствует быстрому восстановлению границ муниципального образования на местности при различных возникающих спорных вопросах.
Пункты ОМС после закладки сдаются по акту на наблюдение за сохранностью городской, поселковой или сельской администрации, если они построены на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности; собственнику, владельцу, пользователю земельного участка, если они находятся на его земельном участке. Если пункт ОМС совмещен с межевым знаком, то он сдается на наблюдение за сохранностью всем собственникам, владельцам и пользователям размежеванных земельных участков.
Перед тем как проводить межевание, необходимо заблаговременно, не позднее чем за два дня до начала работ уведомить собственников, владельцев и пользователей размежевываемого и смежных с ним земельных участков. Установление границ муниципального образования производят на местности в присутствии представителей муниципального образования, собственников, владельцев или пользователей размежевываемого и смежных с ним земельных участков или их представителей, полномочия которых удостоверяются доверенностями, выданными в установленном порядке для разрешения всех спорных вопросов по поводу проведения границ на местности.
При установлении границ муниципального образования необходимо учитывать и то, что если муниципальное образование - городское поселение - не имеет утвержденного генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между данным муниципальным образованием и смежными с ним другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, границы соответствующего городского поселения утверждаются на основании исторически сложившейся территории, а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования, а также в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории муниципального образования.
После того как завершена процедура установления и согласования границ земельного участка, на местности производится закрепление его границ межевыми знаками, а результаты установления и согласования границ оформляются актом, который подписывается лицами, приглашенными для согласования границ. Акт утверждается комитетом по земельным ресурсам муниципального образования.
После закрепления на местности пунктов ОМС и межевых знаков определяют их точные координаты и вычисляют площадь земельного участка.
По результатам выполненных работ необходимо составить чертеж границ муниципального образования в масштабе. По завершении процесса межевания производитель работ осуществляет текущий контроль и приемку материалов межевания с целью установления соответствия их требованиям земельного законодательства, результаты которых оформляются актами установленной формы. Составляется межевое дело, которое сдается в комитет по земельным ресурсам и землеустройству муниципального образования, который осуществляет государственный контроль за установлением и сохранностью межевых знаков.
Результаты межевания земель, утвержденные комитетом по земельным ресурсам и землеустройству муниципального образования, могут быть обжалованы в судебном порядке.
В настоящее время самые высокие требования предъявляются к точности земельных работ, выполняемых для определения площади и местоположения границ земельных участков. Как показывает практика, координаты точек границ земельного участка, содержащие ошибки величиной в десять сантиметров, не всегда обеспечивают требуемую точность вычисления его площади, а следовательно, и размера платежа за пользование землей, что неизбежно затрагивает интересы собственников земельных участков и, соответственно, бюджета муниципального образования.
О значении межевого знака, закрепляющего на местности границы земельных участков и, соответственно, границы муниципального образования, свидетельствует тот факт, что на всех этапах развития земельных отношений сохранности межевого знака уделялось особое внимание. Такое отношение к сохранности межевых знаков объясняется тем, что только посредством их можно подтвердить наличие и границы земельной собственности в натуре, определить ее размеры, форму и состав. А поскольку неизменность физического состояния объекта земельной собственности можно гарантировать только постоянством местоположения межевых знаков, то при утере или уничтожении межевого знака он должен быть восстановлен строго в первоначальном положении, ибо любое другое местоположение межевого знака требует юридического переоформления правоустанавливающих документов или их нового оформления.
До недавнего времени состоянию межевых знаков не уделялось должного внимания, однако когда коренным образом изменилось отношение к собственности на землю, границы землепользований приобрели юридический статус, формальное отношение к межевым знакам стало неприемлемым. При новых земельных отношениях сохранность межевых знаков становится гарантией стабильности границ земельных участков, в том числе и границ муниципальных образований. И для поддержания этой стабильности в течение длительного времени местоположение межевых знаков должно периодически подтверждаться путем проведения обследований на местности.
Для того чтобы установить границы в натуре, необходимо затратить не только большое количество времени, но и огромные финансовые средства. Совокупные расходы на весь объем работ по составлению проектов установления границ муниципальных образований Минэкономразвития России оценивает в 300 - 400 млн. руб. для муниципальных районов, 556 млн. руб. для городских поселений и 1,98 млн. руб. для сельских поселений <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кто заплатит за перекройку границ? Состоялось очередное заседание Совета при Правительстве России // Муниципальная власть. 2004. N 1.
В настоящее время между муниципальными образованиями ведутся длительные судебные споры о принадлежности земельных участков. От того, где пройдет граница муниципального образования, зависит наполняемость бюджета. Это происходит потому, что границы муниципальных образований на местности не закреплены. Еще во времена царствования Екатерины II считалось, что граница - это не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает <*>.
--------------------------------
<*> См.: Жуков А., Савин Д., Чуев А. Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства // Муниципальная власть. 2005. N 1. С. 94.
В заключение ряд выводов.
Во-первых, необходимо повышать роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с муниципальными образованиями в ходе реформы местного самоуправления.
Во-вторых, на сегодняшний день остается открытым вопрос о выделении денежных средств на установление границ муниципальных образований. В связи с этим необходимо законодательно установить, из бюджета какого уровня - федерального, регионального или местного - будет производиться выделение денежных средств на установление и закрепление границ муниципальных образований на местности.
В-третьих, в связи с тем, что в федеральном законодательстве не содержится единых требований по закреплению границ муниципальных образований на местности, органам государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо разработать единые рекомендации для муниципальных образований.
В-четвертых, прокуратурам субъектов Российской Федерации необходимо реагировать на незаконные действия органов местного самоуправления в части установления границ муниципальных образований.