ГЛАВА ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ ДОЛЖНОСТНОГО ПРЕСТУПЛЕНИЯ

ДОЛЖНОСТНОГО ПРЕСТУПЛЕНИЯ
А. ШНИТЕНКОВ
А. Шнитенков, кандидат юридических наук.
Совершение преступления главой органа местного самоуправления - отягчающее обстоятельство многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных гл. 30 УК РФ (например, ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 УК). Более суровая ответственность этого субъекта преступления обусловлена существенным объемом его полномочий и, соответственно, возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту.
Диспозиции норм УК с рассматриваемым квалифицирующим признаком бланкетные. Поэтому для четкого уяснения содержания понятия "глава органа местного самоуправления" требуется обращение к другим нормативно-правовым актам. Причем особое внимание следует уделить действующему ФЗ РФ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - ФЗ N 154) и новому одноименному ФЗ РФ от 6 октября 2003 г., который, за исключением отдельных положений, вступает в силу с 1 января 2006 г. (далее - ФЗ N 131).
В ч. 1 ст. 1 ФЗ N 154 под органами местного самоуправления понимаются "выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти". Однако в этом Законе не дается определение главы органа местного самоуправления.
Буквальное толкование этого понятия может привести к выводу о том, что руководитель любого органа местного самоуправления должен признаваться его главой. Вместе с тем, на мой взгляд, подобный вывод будет неверным. В УК РФ предусматривается повышенная ответственность для главы органа местного самоуправления наряду с лицами, занимающими государственные должности РФ или государственные должности субъектов РФ. Отсюда следует, что законодатель говорит лишь о высших должностных лицах, которыми не могут признаваться все без исключения руководители органов местного самоуправления.
В ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 12 ФЗ N 154 указывается, что местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и др.). При этом для обозначения руководителя местного самоуправления используется термин "глава муниципального образования". Например, в ч. 1 ст. 16 названного Закона отмечается: "Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования..."
Наряду с главой муниципального образования выборным является и представительный орган местного самоуправления. К полномочиям последнего, в частности, относятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования, установление местных налогов и сборов (ч. 3 ст. 15). Ему подотчетен и глава муниципального образования (ч. 5 ст. 16). С учетом этого глава представительного органа местного самоуправления также должен охватываться содержанием рассматриваемого квалифицирующего признака.
Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 16 ФЗ N 154 глава муниципального образования может не только входить в состав представительного органа, он и председательствовать на его заседаниях. Так, в ч. 3 ст. 11 Устава г. Оренбурга закрепляется, что "глава города входит в состав городского Совета (представительный орган. - А.Ш.) и является его председателем". Таким образом, глава муниципального образования и председатель представительного органа может быть (но не всегда) в одном лице.
Помимо названных органов местного самоуправления в ч. 1 ст. 27 ФЗ N 154 к их числу отнесены органы территориального общественного самоуправления, которые создаются населением на части территории муниципального образования (квартал, улица и т.д.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Их руководители не могут считаться главами органов местного самоуправления в уголовно-правовом смысле.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ N 131 органы местного самоуправления - это "избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Важно отметить, что новый Закон дает исчерпывающий перечень территориальных единиц, которые могут быть муниципальными образованиями (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения - ч. 1 ст. 2). Каждое из этих понятий разъясняется в указанной статье Закона. В названных муниципальных образованиях и осуществляется местное самоуправление.
Законодатель особо подчеркивает факт самостоятельности муниципальных образований, а следовательно, и полномочий их глав, указывая, что "подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается" (ч. 3 ст. 17).
На основании ч. 1 ст. 34 ФЗ N 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом, за исключением предусмотренных в Законе случаев, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации обязательно (ч. 2 ст. 34).
Статья 36 Закона посвящена главе муниципального образования, который считается его высшим должностным лицом. Необходимо обратить особое внимание на ряд моментов. Глава муниципального образования в случае его избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа, являясь его председателем, либо возглавляет местную администрацию (п. 2 ч. 2 ст. 36). Если же он избирается представительным органом, то становится председателем этого органа (п. 3 ч. 2 ст. 36). Закон запрещает главе муниципального образования совмещение должностей председателя представительного органа и главы местной администрации (п. 4 ч. 2 ст. 36). Однако эти ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек.
Таким образом, глава муниципального образования может быть либо председателем представительного органа местного самоуправления, либо главой местной администрации, либо одновременно занимать обе должности (если численность населения поселения менее 1000 человек).
Главой местной администрации может быть и лицо, занимающее эту должность по контракту, который с ним заключается главой муниципального образования. Следовательно, глава местной администрации и глава муниципального образования не всегда одно и то же лицо. В случае совершения им должностного преступления для правильной квалификации содеянного необходимо выяснить, является ли он главой муниципального образования.
На мой взгляд, исходя из положений нового Закона, регламентирующих полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 35, ч. 3 ст. 43), его председатель также должен признаваться по УК РФ главой органа местного самоуправления вне зависимости от того, является он главой муниципального образования или осуществляет свою деятельность наряду с последним. Важно также иметь в виду, что в поселениях с численностью населения, обладающего избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан (ч. 3 ст. 35 ФЗ N 131). На сходе председательствует глава муниципального образования либо иное лицо, избираемое сходом (ч. 5 ст. 25). Новый Закон предоставляет гражданам право на территориальное общественное самоуправление, в связи с чем они могут образовывать органы такой разновидности самоуправления. Глава соответствующего органа, как уже отмечалось ранее, не охватывается содержанием рассматриваемого в настоящей статье понятия.
Таким образом, в обоих упомянутых Законах высшим должностным лицом местного самоуправления называется глава муниципального образования, которого и следует относить к понятию "глава органа местного самоуправления", используемому в УК РФ. Вместе с тем этим понятием должен охватываться и председатель представительного органа местного самоуправления.
Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО "Сильвер" в сумме 500 долларов США за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.
Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 УК. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области", в этом образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 10.
Это решение еще раз подчеркивает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого органа местного самоуправления. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои функции по трудовому договору.
На мой взгляд, с целью конкретизации норм УК РФ рассматриваемый признак должностных преступлений целесообразно сформулировать в следующей редакции: "...совершение преступления лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой муниципального образования или председателем представительного органа муниципального образования".
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
ЗАКОН Оренбургской области от 20.11.2000 N 724/213-ОЗ
"УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят РЕШЕНИЕМ Законодательного Собрания Оренбургской области от 25.10.2000 N 724)
Законность, 2005, N 8