ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

С. СОЛОВЬЕВ
С. Соловьев, кандидат юридических наук.
Начиная с 90-х г. прошлого века в российской системе управления на местах заметно обозначилось усиление властных полномочий должностного лица, которое в законодательстве РФ обозначалось как глава местной администрации, глава местного самоуправления и начиная с 1995 г. как глава муниципального образования.
Главы муниципальных образований играют ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Естественно, наделяя глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти РФ закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые должны были обеспечить ответственность глав муниципальных образований.
Необходимо отметить такие виды их ответственности, как административно-правовая, уголовно-правовая и муниципально-правовая. Представляет интерес эволюция норм, регулирующих последний вид ответственности.
Следует указать, что она была закреплена в ст. 49 ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой предусматривалась такая правовая конструкция.
1. Есть решение суда первой инстанции, в котором установлено нарушение главой муниципального образования Конституции РФ, конституции, устава субъекта Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования.
2. Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации обращается в соответствующий суд (Верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности главы муниципального образования Конституции РФ, конституции, уставу субъекта Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования.
3. Суд выносит такое заключение.
4. Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации рассматривает вопрос о прекращении полномочий главы муниципального образования.
При анализе приведенной схемы следует отметить следующие моменты.
Во-первых, исходя из теории гражданского процессуального права, неясной была правовая природа категории "заключение суда о признании несоответствия деятельности".
Во-вторых, субъектом, принимающим решение о прекращении полномочий главы муниципального образования, был законодательный орган государственной власти субъекта Федерации - коллегиальный орган, что в значительной мере могло сказаться на оперативности принятия соответствующего решения.
4 августа 2000 г. были внесены изменения в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Закрепленная в указанном акте процедура отрешения главы муниципального образования схематично может быть отражена в виде такого юридического состава:
1) вынесено решение суда о признании местного нормативного акта не соответствующим закону;
2) решение суда не исполняется главой муниципального образования;
3) неисполнение главой муниципального образования судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, признанного судом;
4) глава муниципального образования предупрежден высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения;
5) глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.
Следует отметить, что только при наличии всех элементов приведенного юридического состава глава муниципального образования мог быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда глава муниципального образования не отменил незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ был вправе отрешить его от должности.
Как отмечают А. Сергеев и В. Розенфельд <*>, этот механизм ответственности имел недостатки:
--------------------------------
<*> Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 30.
1) не была предусмотрена ответственность глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими;
2) основанием ответственности было не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;
3) в случае если в муниципальном образовании не было выборного главы, назначаемый по контракту глава местной администрации не подпадал под действие указанного механизма ответственности перед государством. Кроме того, не предусматривалась ответственность за издание ненормативных правовых актов. К тому же следует отметить, этот механизм ответственности на практике не применялся.
В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" некоторые из отмеченных недостатков были устранены.
Сегодня высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае, если:
1) глава совершил следующие действия: а) издал нормативно-правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, б) совершил действия, в том числе путем издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, в) допустил нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации;
2) указанные нарушения установлены соответствующим судом;
3) глава в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть: 1) менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, 2) не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Следует отметить, что глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать его в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. При этом суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Основные отличия между процедурами муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством, закрепленными в Законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., состоят в том, что действующий Закон: 1) увеличивает общий срок, в течение которого глава муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с одного до двух месяцев; 2) не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда; 3) в качестве основания ответственности предусматривает издание главой муниципального образования правового акта, не носящего нормативного характера, но влекущего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации; 4) в качестве основания ответственности предусматривает нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации; 5) не требует предупреждения главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения; 6) предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, являющегося невыборным должностным лицом; 7) не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.
Анализ эволюции муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством позволяет сделать такие выводы:
во-первых, совершенствование норм, регулирующих ответственность глав муниципальных образований, не должно быть самоцелью. Приоритетным должен быть такой подход к закреплению их муниципально-правовой ответственности, в котором оптимально будут сочетаться гражданский контроль "снизу" и государственный контроль "сверху";
во-вторых, спорным представляется современный подход к системе муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований, в соответствии с которым основание ответственности главы муниципального образования - не сам факт издания незаконных правовых актов, а юридический состав, состоящий из этого факта и факта неисполнения в срок судебного решения об отмене соответствующего правового акта;
в-третьих, в существующей системе муниципально-правовой ответственности не предусмотрена их ответственность за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими;
в-четвертых, в целях совершенствования норм, регулирующих ответственность, разумным представляется упрощение процедуры муниципально-правовой ответственности за счет делегирования судам субъектов Федерации права отрешать глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина или наступление иного вреда, признанного судом;
в-пятых, в связи с тем что, если в муниципальном образовании нет выборного главы муниципального образования, возглавляющего систему исполнительных органов, назначаемый по контракту глава местной администрации несет ответственность перед государством, по нашему мнению, в законодательство РФ следует ввести нормы, четко определяющие основы его правового статуса.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
Законность, 2005, N 8