СПОРЫ О КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ КАК ОБЪЕКТ СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

КАК ОБЪЕКТ СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
О.В. БРЕЖНЕВ
Брежнев О.В., заведующий кафедрой государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы, кандидат юридических наук, доцент.
Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности. Более того, анализ последней позволяет сделать вывод: немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает Л.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 503.
Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из принципа разделения властей, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 10). Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают "свободой усмотрения", своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает и важнейший для этой категории споров вопрос о балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.
Споры о компетенции могут носить конституционно-правовой характер, если их участниками выступают субъекты конституционно-правовых отношений, статус которых, а значит, и оспариваемые правомочия установлены Конституцией и основанными на ней законами. Часть споров о компетенции носит управленческий, то есть административно-правовой, характер. Отрицательная значимость споров о компетенции проявляется в том, что они способствуют снижению уровня государственной деятельности, качества принимаемых решений. Государственные органы больше выясняют отношения между собой, нежели согласованно решают стоящие перед ними экономические, социальные и иные задачи.
Возникновение конституционно-правовых споров о компетенции обусловлено рядом причин объективного и субъективного характера. Их анализ позволяет сделать выводы и об адекватных средствах устранения соответствующих противоречий, одним из которых является судебный конституционный контроль. Объективные причины связаны собственно с законодательным регулированием и его применением. В качестве первой из указанных причин следует рассматривать несовершенство конституционных и законодательных норм о компетенции государственных органов. Данная причина имеет следующие формы проявления.
1. Противоречия в содержании норм, определяющих компетенцию. Речь идет о противоречиях между конституционными и законодательными нормами, между различными законодательными положениями, между законодательными и подзаконными нормами. Иными словами, данная причина обусловлена низким качеством нормотворческой деятельности. Определенная часть таких противоречий может устраняться посредством судебного конституционного контроля. Но при этом особую остроту и конституционную значимость приобрел вопрос о соотношении компетенционных норм, содержащихся в так называемых статутных и тематических законах, то есть в тех, которые непосредственно регулируют правовой статус государственного органа и которые регламентируют отдельные направления государственной деятельности.
2. Дублирование норм о предметах ведения и полномочиях, то есть одновременное отнесение полномочий к компетенции различных органов государственной власти. Например, Конституция Российской Федерации (п. "в" ст. 71 и п. "б" ч. 1 ст. 72) относит защиту прав и свобод человека и гражданина как к сфере исключительного ведения Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Это порождает вопрос о содержании правомочий органов государственной власти субъектов Федерации по законодательному регулированию этой сферы общественных отношений, если они таковыми вообще обладают. Однозначное решение данного вопроса осложняется противоречивостью конституционных норм.
3. Неопределенность содержания компетенционных норм, что влечет за собой их противоречивое толкование и применение. У государственных органов возникает широкая "свобода" в реализации правоположений, в результате чего нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции). Соответствующая правовая позиция сформулирована в ряде решений Конституционного Суда России в части, касающейся использования в налоговом и ином отраслевом законодательстве различных противоречиво толкуемых понятий.
Вторая причина возникновения конституционно-правовых споров о компетенции обусловлена недостатками или неправильным применением коллизионных норм, которые позволяли бы правотворческим и правоприменительным органам разрешать возникающие правовые противоречия без обращения к юрисдикционным органам. Подобные нормы содержатся, например, в ст. 76 Конституции и нуждаются в законодательной детализации.
Наконец, третья причина возникновения споров о компетенции кроется в неправильном применении компетенционных норм, что, в свою очередь, обусловлено низким уровнем правовых знаний и правовой культуры, отсутствием системности и иными дефектами в официальном и доктринальном толковании конституционных норм, например признанием полномочий государственных органов, не получивших нормативного закрепления, исходя при этом якобы из их общего конституционно-правового статуса (доктрина так называемых скрытых полномочий Президента, выраженная в ряде решений Конституционного Суда), что противоречит принципу правового государства (ст. 1, 15 Конституции).
В качестве субъективных причин возникновения конституционно-правовых споров о компетенции следует назвать искажение правосознания лиц, ответственных за подготовку и принятие государственных решений (в том числе так называемый правовой нигилизм), амбициозность некоторых руководителей, их стремление защищать лишь узковедомственные интересы, политические причины.
Конституционно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:
1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;
2) реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;
3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие).
Конституционно-правовые споры о компетенции могут возникать между государственными органами, осуществляющими деятельность на одном территориальном уровне (федеральном, субъекта Федерации, административно-территориальной единицы субъекта Федерации), на разных уровнях, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
По содержанию можно выделить несколько видов споров о компетенции, возникновение каждого из которых имеет определенные правовые предпосылки.
1. Споры о компетенции, возникающие в сфере реализации конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
2. Споры о компетенции в сфере федеративных отношений.
3. Споры о компетенции в сфере соотношения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Представления о юридической природе конституционно-правовых споров о компетенции между органами власти обусловливают характер государственно-правовых средств их разрешения. Среди них выделяют:
1) согласительные процедуры.
В соответствии со ст. 85 Конституции они могут применяться Президентом Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Однако, к сожалению, пока применение согласительных процедур не получило детального законодательного регулирования. Поэтому остаются не вполне ясными вопросы о содержании этих процедур, порядке и правовых последствиях их применения;
2) использование юрисдикционных полномочий исполнительными органами государственной власти.
В соответствии с ч. 3 ст. 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Данное законоположение должно быть конкретизировано в регламенте Правительства. Однако пока соответствующие нормы в нем отсутствуют;
3) использование юрисдикционных полномочий судебными органами власти.
Реализация этих полномочий составляет важную часть судебного конституционного контроля. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по разрешению споров о компетенции предусмотрены ч. 3 ст. 125 Конституции России и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 92 - 95). Данные нормативные положения предусматривают, что Конституционный Суд России разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Федерации.
Определенными полномочиями в рассматриваемой области могут обладать конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, хотя это прямо не предусмотрено ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", регулирующей их компетенцию. Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может разрешать спор о компетенции, если это полномочие не относится к ведению федеральных судов, предполагает применение норм конституции (устава) субъекта Федерации и соответствует правовой природе данного суда как органа конституционного (уставного) контроля. Исходя из этого, к ведению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации следует отнести разрешение споров о компетенции:
а) между высшими органами государственной власти субъектов Федерации;
б) между высшими органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;
в) между органами местного самоуправления различных муниципальных образований.
Если конституционный (уставный) суд в субъекте Федерации не создан, то вышеупомянутые споры о компетенции должны разрешаться судами общей юрисдикции в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Однако в последнем отсутствуют какие-либо специальные нормы, регламентирующие реализацию судами этого полномочия. Да и вряд ли можно, исходя из правовой природы этой категории судебных дел, назвать их гражданскими делами.
Конституционное и муниципальное право, 2005, N 4